Срок за коментари: 07.06.2024

Институция: Агенция за публичните предприятия и контрол

Вид акт: Акт на орган извън изпълнителната власт

Описание: описание пак и пак

 Правилната терминология, която следва да бъде употребена в текста, е „устен и писмен превод“.

 В контекста на предложението за нови ал. 4 и 5 на чл.19, текстът на разпоредбата на чл.28е, ал. 1 следва да се допълни така:

 „Чл. 28з. (1) Омбудсманът като Национален механизъм за наблюдение, може със заповед да делегира изцяло или частично правомощията си по чл. 28е на служители от неговата администрация, както и да възлага провеждането на проверки на редовен или случаен принцип или проучването на случаи по направени жалби на международни и неправителствени организации въз основа на споразумения за сътрудничество.“

 Предвижда се, че достъпът до медицинските досиета се осъществява единствено от квалифициран медицински персонал, което би направило обективно невъзможно осъществяването на функциите на омбудсмана по наблюдение на основните права, в които се включва и закрилата на здравето по чл. 52, ал.3 от Конституцията, освен ако в администрацията на омбудсмана не се назначат служители с квалификация за упражняване на медицинска професия.

 Чл. 10, §2, ал. 4 от Регламент (ЕС) 2024/1356 изрично урежда включването в независимия механизъм за наблюдение на процедурата по скрининг, а на основание препращащата норма на чл.43, §4 от Регламент (ЕС) 2024/1348 – и в наблюдението на граничната процедура за убежище, на съответни международни и неправителствени организации и публични органи, които са независими от органите, извършващи скрининга (МВР). Като се има предвид отдалечеността на основната входна външна българо-турска граница от седалището на омбудсмана, както и значителният брой физически лица, които ще бъдат обхванати от тези процедури[1], е обективно невъзможно администрацията на омбудсмана да е в състояние да провежда изискуемите от регламента проверки на място, особено в случаите на подадени индивидуални жалби, когато проверката е задължителна. Ето защо е необходимо да не се изключва възможността за уредба на сътрудничеството с международни и неправителствени организации, които чрез осигурено от тях финансиране извън бюджета на омбудсмана, да изпълняват действия по проверка, проучване и докладване, както и подготовка на проекта за годишен доклад и препоръки. В тази връзка, следва да се има предвид и препоръките на Тристранния механизъм за наблюдение на достъпа до територия, който в последните няколко години препоръчва създаването на на основание чл. 21 от Закона за администрацията на консултативен орган/съвет към омбудсмана с участието на представители на заинтересованите национални (МВР, ДАБ, ДАЗД, НБПП, АСП, МЗ и др.) и европейски органи (ФРОНТЕКС, FRA, EUAA), международни агенции (ВКБООН, УНИЦЕФ) и неправителствени организации, който консултативен съвет да подпомага омбудсмана при подготвянето на годишния доклад и препоръки, както и при разработването на законодателни, институционални и практически мерки за изпълнение на препоръките.   

Препоръчва се приемането на нови ал. 4 и ал. 5 на чл.19, които гласят:

 „(4) При изпълнението на функциите на национален механизъм по ал. 2 омбудсманът си сътрудничи с международни и неправителствени организации и публични органи, които са независими от органите, извършващи скрининга.

(5) Към обмудсмана се създава консултативен съвет с участието на заинтересованите национални и европейски органи и агенции, международни и неправителствени организации, които подготвят годишния доклад за наблюдението на основните права в процедурата по скрининг и граничната процедура по убежището и разработват и предлагат в пределите на своята компететност законодателни и административни мерки за изпълнението на неговите препоръки.“

1.1. В предложение първо на чл.18а, ал. 2 между изброените нормативни актове, които следва да бъдат спазвани от служителите в администрацията на омбудсмана, липсват нормите на общностното право. А именно тези норми, чл.10 от Скрининг регламента (ЕС) 2024/1356 и чл.24, §4 от Процедурния регламент (EС) 2024/1348, са поводът и основанието за създаването на допълнителната компететентност на омбудсмана като национален превантивен механизъм в процедурите по скрининг и граничните процедури по убежище.

Разпоредбата на чл.18а, ал.2 следва да се допълни в този смисъл:

 „(2) Служителите в администрацията на омбудсмана при изпълнение на служебните си задължения и в рамките на делегираните им правомощия на омбудсмана в изпълнение на механизмите по чл. 19, ал. 2 и 3 са независими и се подчиняват само на Конституцията, законите, общностните норми на правото на Европейския съюз и ратифицираните международни договори, по които Република България е страна. Те не могат да получават друго възнаграждение по трудово или служебно правоотношение, освен за научна или преподавателска дейност.“

 1.2.            В закона продължава да отсъства действителна правна гаранция за институционалната независимост на служителите в администрацията на омбудсмана, а именно тяхната подчиненост единствено на омбудсмана, който/която ръководи техните действия и одобрява техните доклади, заключения и препоръки.

 Необходимо е създаването на допълнителна разпоредба, в този текст или в отделна следваща и нова алинея 3 на чл.18а, която да гласи:

 (3) Служителите в администрацията на омбудсмана изпълняват своите функции в рамките на неговата независимост и компетентност като не приемат и не изпълняват актове, разпореждания или указания на административните органи относно провеждано  наблюдение или проверка или относно изготвяните на тяхната основа доклади, заключения и препоръки.“

 В този случай досегашната ал. 2 следва да стане ал. 4.

     1. Център за правна помощ „Глас в България“ (ЦПП) последователно поддържа позицията си по отношение на новия Пакт на ЕС, че предвиденият в Регламент (ЕС) 2024/1356 независим механизъм за наблюдение на спазването на основните права на чуждестранните граждани във връзка със скрининга не е достатъчен, за да отговори на реалната необходимост от ефективни механизми за проследяване на отговорността при нарушения на тези права.

Създаването на пореден механизъм, чиито правомощия се изчерпват с издаване на препоръки, не отговаря на реалностите на системните проблеми, свързани с нарушенията на основните права на мигранти и търсещи закрила лица. За да бъде подобен механизъм действително ефективен, е необходимо неговите правомощия да бъдат разширени, като например препоръките му придобият задължителен характер за компетентните органи с предвидени санкциониращи механизми при тяхното неизпълнение, както и да му бъдат предоставени правомощия за разследване и санкциониране на нарушения.

Още повече, предвид възможностите, заложени в Пакта, за ограничаване на достъпа на неправителствените организации до скрининг центровете по преценка на органа на скрининг, например чл. 8 (6) от Регламент 2024/1356, съществува риск независимият механизъм за наблюдение на практика да се превърне в единствения независим инструмент за контрол върху спазването на основните човешки права в националната система за убежище.

В същото време, в предложената редакция на чл. 28е, ал. 2 е предвидено, че за изпълнение на правомощията си по ал. 1 омбудсманът извършва периодични и внезапни проверки на място въз основа на оценка на риска за основните права или на сигнали за нарушения. Ако обаче достъпът на неправителствени организации и външни експерти може да бъде ограничаван от органа по скрининга, на практика се ограничава и възможността на омбудсмана да получава сигнали за нарушения, въз основа на които да инициира проверки.

2. Във връзка с предложената редакция на чл. 28з от проектозакона обръщаме внимание, че съгласно чл. 10 от Регламент (ЕС) 2024/1356 независимият механизъм за наблюдение може да включва и съответни международни и неправителствени организации, както и публични органи, независими от органите, извършващи скрининга.

3. Предвид новите функции на омбудсмана като национален механизъм за наблюдение, следва да бъде осигурен допълнителен финансов и експертен ресурс за институцията, който да гарантира ефективното изпълнение на тези правомощия.

Още повече, предвижда се скринингът да се провежда в гранични райони, извън големи населени места, което на практика засилва необходимостта от допълнителен експертен и финансов капацитет. Само по този начин може да се осигури ефективен достъп на мониторинговия механизъм до скрининг центровете и реално упражняване на функциите му.

 УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДЕЧЕВ,

 Във връзка с публикувания проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за омбудсмана (ЗО) предоставям на Вашето внимание следното становище:

I.       По проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗО

С проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗО, на институцията на омбудсмана се делегират нови функции на независим механизъм за наблюдение на основните права по границите съобразно чл. 10 от Регламента за скрининг (Регламент (ЕС) 2024/1356) за въвеждане на скрининг на граждани на трети страни на външните граници на ЕС.

 В същото време, във връзка с практическата реализация на предоставените нови правомощия, същите трябва да бъдат допълнително развити и с проект за изменение на Правилника за организацията и дейността на омбудсмана (ПОДО), който се изготвя и внася от омбудсмана в Народното събрание.

Поради това е необходимо предварително съгласуване на предлаганите текстове както в проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗО, така и на проекта за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на омбудсмана.

С оглед на горното, на 28 ноември 2025 г. изпратих на вниманието на министъра на вътрешните работи конкретно становище по подготвяния проект на Закон за изменение и допълнение на ЗО, ведно с изготвения от моята институция проект за изменение и допълнение на ПОДО.

В предоставения за обществени консултации на 14 април 2026 г. проект на Закон за изменение и допълнение на ЗО не са отчетени важни елементи от моето становище, поради което правя следните предложения отново:

1)     Предложената редакция на §1. да се замени с:

„§1. В чл. 6, ал. 2 се правят следните изменения и допълнения:

1. след думите „по чл. 28а“ се добавя „и чл. 28е“

2. след думите „глава четвърта „а“ се добавя „и глава четвърта „б“.“

Аргументи: Замяната се налага поради неизчерпателност на предложената от вносителя редакция на §1, в която липсва препратката към чл.28е.

2)     Предложената редакция на §2. да се замени с:

„§2. В чл. 18а, ал. 1 след думата „прозрачност“, се поставя запетая и се добавя „безпристрастност“.“

Аргументи: Предлаганата от вносителя редакция на §2 въвежда допълнителни изисквания към служители в две от специализираните дирекции на институцията на омбудсмана без наличието на достатъчно основания за това. Разпоредбата въвежда ограничителен режим, който е свързан със статут на работещите в държавната и общинските администрации, докато служителите в институцията на омбудсмана не са държавни служители и не могат да се приравняват по статут на работещите в държавната администрация. Предложеното би представлявало прекомерно ограничаване на трудовите им права като страни по трудови правоотношения спрямо служителите в другите дирекции на институцията.

Служителите в държавната администрацията са обвързани със специфичен публичноправен статут, който включва ограничения относно упражняването на допълнителна трудова дейност. Този режим обаче е неприложим към лицата, работещи по трудово правоотношение в институцията на омбудсмана. Те не притежават статут на държавни служители, а са подчинени на общия режим на трудовото право. А ограниченията, характерни за държавната администрация, не следва да бъдат прилагани по аналогия спрямо работници и служители по Кодекса на труда.

Правилникът за организацията и дейността на омбудсмана (Обн. ДВ. бр.71 от 18 септември 2012г., доп. ДВ. бр.53 от 26 юни 2018г.) изрично урежда в чл. 13, ал. 1, че служителите в администрацията на омбудсмана се ръководят от принципите на йерархична подчиненост, безпристрастност, прозрачност и ефективност.

Целите на законопроекта в тази му част могат да бъдат постигнати с добавянето на принципа за безпристрастност и в чл. 18а, ал. 1 на Закона за омбудсмана. Още повече, че функциите на Национален превантивен механизъм по реда на чл. 19 ал.2 и новите функции на Национален механизъм за наблюдение по реда на новата алинея 3 на чл. 19 се възлагат на омбудсмана, който според разпоредбата на чл.3 ал.1 е независим и се подчинява само на Конституцията, законите и ратифицираните международни договори, по които Република България е страна, като се ръководи от личната си съвест и морал.

Регламент (ЕС) 2024/1356 ясно подчертава в съображение 27, че държавите членки следва да предвидят механизъм за наблюдение и да въведат „подходящи гаранции за неговата независимост, като например спазване на Парижките принципи, приети с Резолюция 48/134 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 20 декември 1993 г.“ Омбудсманът на Република България е именно такава акредитирана национална институция по правата на човека с решение на Под-комитета на ООН за акредитация (SCA) от м. октомври 2025 г. със статут „А“ в пълно съответствие на цитираните Парижки принципи, приети с Резолюция 48/134 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 20 декември 1993 г.

3)     В §3. предлагаме да се добави следния текст:

„Създава се нова т. 15 в ал. 1:

„15. Насърчава правата на човека и основните свободи чрез обучителни програми и изследвания“

Аргументи: С предложения текст се изпълнява препоръка на Под-комитета на ООН за акредитация (SCA) от м. октомври 2025 г. във връзка с ре-акредитацията на институцията на омбудсмана със статут „А“ в пълно съответствие на цитираните Парижки принципи, приети с Резолюция 48/134 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 20 декември 1993 г.

4)  Предложената редакция на §4. да отпадне поради следните аргументи: терминът „представители“, добавен към действащата редакция на чл. 24 ал.1 е твърде широк, отнася се за всички физически лица, подаващи жалби и сигнали по общия ред и на практика допуска възможност лица, преследващи нелегитимни цели, да сезират омбудсмана и да получат информация за лицето с нарушени права, без негово знание и съгласие.

Възможността лицата, които са обхванати по реда на новата глава „четири „б“, да бъдат представлявани пред омбудсмана е предмет на уреждане в нова алинея 5, която предлагаме да се създаде към на новия чл. 28е (виж т.3 от предложенията за редакция на §5).

5)     По предложената редакция на §5 да се направят следните изменения и допълнения:

1.                        В алинея 1 накрая се добавя ново изречение както следва: „Националният механизъм за наблюдение обхваща и всички административни процедури по отношение на лицата, които са обект на скрининг на границите или на територията на страната“;

Аргументи: Предложеният текст транспонира в националното законодателство предложение пет от чл. 10, т.2 на Регламент (ЕС) 2024/1356 в пълнота.

2.                        Текстът на алинея 3 се заменя със следния текст: „За изпълнение на правомощията си по ал.1 омбудсманът има правата по чл. 28а, ал. 2 по отношение на всички лица, дейности и места в обхвата на Националния механизъм за наблюдение, включително право на достъп до документи, досиета, регистри и записи, и електронни системи, както и до медицински досиета, консултирано с медицински специалисти, при спазване на законоустановените правила за работа с лични данни и класифицирана информация.“

Аргументи: Предложеният текст транспонира в националното законодателство предложение пет от чл. 10, т.2 на Регламент (ЕС) 2024/1356 в пълнота.

3.                        Създава се нова алинея 5 със следния текст:

 “ (5) Лица, подложени на процедури по скрининг или гранични процедури за убежище както и техни представители, неправителствени организации или международни организации, могат да подават сигнали и жалби до омбудсмана във връзка с нарушения на основни права. Омбудсманът е длъжен да разгледа сигнала или жалбата по общия ред за разглеждане и да уведоми подателя за предприетите действия.“

Аргументи: Предложеният текст транспонира в националното законодателство чл. 10, т.2, б) на Регламент (ЕС) 2024/1356 в пълнота.

4.                        В текста на член 28ж думите „и чл. 28г“ да отпаднат поради това, че разпоредбата на чл. 28г не е релевантна към глава 4„б“, а изготвянето на доклад се предлага в нова алинея на чл. 28з (виж следваща т. 5);

5.      В чл. 28з се създават нови алинеи 3, 4 и 5 със следния текст:

„(3) След извършване на периодична или внезапна проверка омбудсманът като Национален механизъм за наблюдение изготвя доклад, който съдържа препоръки и предложения с цел подобряване на условията в местата по чл. 28е и отношението към лицата, настанени там.

(4) Докладът по ал. 3 се предоставя на съответния компетентен орган, който в едномесечен срок е длъжен да уведоми омбудсмана за предприетите действия по изпълнение на препоръките.

(5) Омбудсманът като Национален механизъм за наблюдение публикува и ежегоден доклад, свързан с упражняването на правомощията му по чл. 28е. Докладът се предоставя на Народното събрание, Министерския съвет и Европейската комисия и съдържа констатации, препоръки и анализи.“

 6)     Предложената редакция на §6 се заменя със следния текст:

„Законът влиза в сила три месеца след обнародването му в "Държавен вестник"“

Аргументи: Приложението на закона изисква последващо приемане на решение на Народното събрание за изменения и в Правилника за организацията и дейността на омбудсмана. При изготвяне на проекта за изменения е приложима нормата на чл. 26 от ЗНА.

 II.   По мотивите към проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗО

 В приложените Мотиви към проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за омбудсмана, т.3 „Финансови и други средства, необходими за прилагането на новата уредба“ изрично се посочва, че: „Прилагането на акта не е свързано с осигуряването на допълнителни финансови и други средства“, което противоречи на чл. 10 т. 4 от Регламент (ЕС) 2024/1356, както и на предоставеното от мен на министъра на вътрешните работи на 28 ноември 2025 г. становище и финансова обосновка по проекта. В последната ясно посочвам, че:

„Според изискванията на чл.10 от Регламент (ЕС) 2024/1356 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници и чл. 43(4) от Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на обща процедура за международна закрила, омбудсманът в качеството си на Национален механизъм за наблюдение следва да обезпечи:

1.      Провеждането на планирани и внезапни проверки на място в центровете, където се провежда процедурата по скрининг по чл. 28е, ал. 1 от Закона за омбудсмана, които включват:

·         проверка на отношението към лицата;

·         проверка на предоставените мерки за закрила;

·         проверка на достъпа на лицата до ефективни правни средства за защита;

·         материалните условия;

·         достъпа до медицинско обслужване;

·         контактите с външния свят;

·         администрирането и финансирането на центровете за провеждане на скрининг;

·         други условия и обстоятелства, свързани с гарантиране на основните права на лицата, които са задържани или настанени в центровете за провеждане на процедури по скрининг;

·         спазване правата на детето.

2.      Приемане и разглеждане на сигнали и жалби във връзка с нарушения на основни права, които омбудсманът е длъжен да разгледа и да уведоми подателя за предприетите действия;

3.      Изготвяне на доклад с констатации и препоръки след проверка на центровете за провеждане на скрининг.

4.      Изготвяне на годишен доклад, който се предоставя на Народното събрание, Министерския съвет и Европейската комисия и съдържа констатации, препоръки и анализи.“

Ефективното изпълнение на посочените функции изисква създаването на нова дирекция в рамките на институцията на омбудсмана, която следва да се обезпечи кадрово и финансово от гледна точка ангажирането на следните категории експерти: юристи с познания в областта на защита правата на човека, юристи с експертиза в сферата на миграционното право на ЕС и защита на основните права от Хартата на ЕС, юристи с познания в областта защита правата на детето, както и медицински експерти, в съответствие със съображения 27 и 28 от Регламента за скрининг (Регламент (ЕС) 2024/1356) за въвеждане на скрининг на граждани на трети страни на външните граници на ЕС.

В свое писмо с дата 7 април 2026 г. до служебния министър-председател, служебния министър на вътрешните работи и служебния министър на финансите изрично посочих, че към настоящия момент институцията на омбудсмана не би могла да поеме изпълнението на допълнителни правомощия с наличния човешки ресурс поради регистрирана свръх натовареност по изпълнение на основните си функции: към момента от началото на годината до 7 април 2026 г. в институцията са постъпили 5362 жалби от граждани, което е с 286% увеличение спрямо същия период за миналата 2025 година, с 202% увеличение спрямо същия период на 2024 г., със 151% увеличение спрямо същия период на 2023 г., и със 139% увеличение спрямо най-натоварената в това отношение 2022 г. Институцията не разполага и с експерти с посочения по-горе профил.

В заключение предлагам в мотивите към проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за омбудсмана да бъде включена необходимата финансова обосновка във връзка с обезпечаване изпълнението на новите функции.

ВЕЛИСЛАВА ДЕЛЧЕВА

ОМБУДСМАН НА

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ