СТАНОВИЩЕ
от Министерския съвет на Република България по конституционно дело №8 от 2000 г.
УВАЖАЕМИ ГОСПОДА КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
С определение от 15 юни сме конституирани като заинтересована страна по конституционно дело № 8 от 2000 г. и ни е дадена възможност да изразим становище по него.
Във връзка с постъпило искане от група народни представители до Конституционния съд на Република България се поставя въпрос за даване на задължително тълкуване на чл. 18, ал. 4 от Конституцията на Република България. В искането е посочен и смисълът, в който се иска тълкуване.
По поставените две твърдения в искането считаме, че те не представляват поставен пред Конституционния съд въпрос за тълкуване, а излагане на собствена позиция, поради което задачата на конституционните съдии не е определена.
Независимо от това във връзка с поставените две тези изразяваме следното становище:
1. По повод на твърдението, че монополът по смисъла на чл. 18, ал. 4 може да бъде притежание единствено на българската държава и прехвърлянето му на друго лице (частноправен или публичноправен субект, вкл. и по реда на ЗППДОП), както и установяването със закон на монопол в полза на друго лице, е противоконституционно.
Това твърдение не може да бъде възприето, тъй като не съответства на никое от даваните научни определения за монопол, нито на възприетото в правната и икономическата доктрина понятие за монопол.
Самата лексема "монопол" има гръцки произход и означава "единствен купувач". От тази етимология обикновено се прави извода, че монополът е непосредствено свързан с пазарните отношения, в които

държавата като публична организация за власт участва чрез своите органи и в изолирани случаи. В повечето хипотези тя регулира пазара, а не се явява един от неговите участници, за да встъпи в качеството на монополист. От тази гледна точка понятието "държавен монопол" има смисъл във връзка с установяването на определен преференциален, но и ограничителен режим за територията на цялата държава в полза на определен стопански субект. Другото значение на това понятие се свързва с установяването от държавата на нормите, които уреждат монополното положение на частноправните субекти в определена сфера на стопанската дейност. В този смисъл то се противопоставя на т.нар. естествени монополи, при които поради възможността да се произвежда определена стока или да се предоставя определена услуга при по- ниски разходи в резултат на естествените сили на конкуренцията определен частноправен субект заема господстващо място на пазара. Превръщането в единствен продавач блокира участието в тази дейност на всички останали.
Именно срещу тези монополи е насочена регламентацията в Закона за защита на конкуренцията. Законодателят е преценил, че единствено допустимо е монополното положение във връзка с прилагането на чл.18, ал.4 от Конституцията и по тази причина в чл.16 от ЗК е постановил, че такова положение може да има само предприятие, което по закон има изключителното право да извършва определен вид стопанска дейност. Това може да се предоставя само със закон и само в случаите, когато то е предоставено на държавата по чл. 18, ал. 4 от Конституцията на Република България. Всяко друго предоставяне на монополно положение според българското законодателство е недействително.
От нормата на чл.16, ал.2 на ЗЗК може да се направи изводът, че монополното положение по Конституция се установява в полза на държавата, но тя не е негов титуляр , а го предоставя чрез концесия на частноправни субекти. Това произтича от невъзможността държавата да участва самостойно в гражданския оборот наравно с другите стопански субекти. В този смисъл е и чл.2, ал.1, т.З от Закона за концесиите във връзка с чл.5 от същия закон.
С цел изчерпателност и пълнота на изложението можем да се позовем на общодостъпна в България учебна и справочна литература, в която е изяснено съдържанието на понятието "монопол". В Световния речник по право и търговия - т. VI, с.21, понятието "монопол" е определено като " привилегия или особено предимство, с което разполагат едно или повече лица или фирми, която се състои в изключителното право (или сила) да осъществява определен бизнес или търговия, да произвежда определен артикул или да контролира продажбата на цялата доставка на определена

стока; форма на пазарна структура, в която една или няколко фирми доминират тоталните продажби на даден продукт или услуга".
В Световния речник по мениджмънт от 1992 г., под редакцията на Х. ^
Иохансен и др., с. 247, монополът е определен като "ситуация, при която минимум една трета от местния или националния пазар се контролират от една компания, корпорация или група хора."
В Световния речник по икономика под редакцията на Гр. Банък и др., С. 1992, с. 44, монополът е определен като "пазар, на който има само един производител", като фирмата, осъществяваща монопола е мотивирана от печалбите, тя е единствена и има бариери както по отношение на нейната дейност, така и за други фирми да осъществяват същата дейност.
Монополът се определя също като пазарна структура, при която има само един производител на продукт или на услуга, като това е изключение от общите принципи на неговото функциониране. Монополът се установява било по естествен път с оглед развитието на съответната икономика, така и по силата на нормативен акт, отчитащ обществения и държавния интерес и държавната политика в определен отрасъл на икономиката. В съответствие с това в доктрината се приема, че в чл.18, ал.4 от Конституцията са развити т.нар естествени монополи, което е регламентирано и в Закона за концесиите. Именно в съответствие със световната теория и практика в специалните закони са въведени ограниченията на тези естествени монополи- от една страна чрез регулирането на цените на произвежданите стоки или предоставяните услуги, на тяхното количество, качествени показатели и пр. В общ план ограниченията се съдържат и в Закона за защита на конкуренцията.
От посочените определения може да бъде направен извода, че в същността на понятието “монопол" не се съдържа задължително дефиниране чие притежание е той. Това понятие се свързва с изключителните условия за осъществяване на определена стопанска дейност, а не с титуляра на правата тя да бъде осъществявана.
В чл. 18, ал. 4 от Конституцията е посочена правната възможност да бъде установен държавен монопол със закон върху сфера от изчерпателно изброени стопански дейности - железопътен транспорт, националните пощенски и далекосъобщителни мрежи, използването на ядрена енергия, производството на радиоактивни продукти, оръжие, взривни и биологични силно действащи вещества.
В Решение № 2 по конст. дело № 26 от 1995 г. Конституционният съд е отбелязал, че в текста на чл. 18, ал. 4 са изброени стопански дейности, които държавата със закон може да организира като държавен монопол. Тези дейности имат такова важно значение за икономиката на страната, че

"установения държавен монопол" ще бъде "в интерес на гражданите и обществото".
От това тълкуване на КС не може да се направи извод, че в Конституцията “държавен монопол" се схваща като изключително притежание на държавата. Това не е правно допустимо, като се има предвид теорията за държавата като субект на публичното и частното право. В областта на гражданския оборот държавата участва не пряко, а чрез своите органи, определени като юридически лица специално за тази цел, а също и чрез частноправни субекти, в чиято собственост или капитал и включено имущество, което по своя произход е било първоначално притежание на държавата. Самата държава като организация за осъществяване на власт не е и не може да бъде монополист, т.е. сама да осъществява монополна дейност, както би следвало логически от твърдението в искането на групата депутати. Тя не притежава нито организационната форма, нито стопанските възможности за това, нито може сама себе си да ограничава или стимулира.
Не е случайно определянето на т.нар. държавен монопол в Конституцията не чрез титулярите на тази привилегия, респ. ограничение, а чрез дейностите, върху които те се налагат. Изброяването на тези дейности е изчерпателно именно защото представлява изключение от конституционно установения принцип    на пазарна икономика и конституционното гарантиране на равнопоставеност между всички правни субекти. Систематичното място на чл. 18 преди чл. 19 от Конституцията доказва логиката, че принципно осъществяването на стопански дейности от всички субекти става при гарантирани от Конституцията еднакви правни условия, като изключение се допуска само в изрично посочените сфери на дейност, в които със закон може да бъде установен държавен монопол. По същата логика определени обекти на държавна собственост се включват в категорията на изключителната държавна собственост, която се ползува при преференциални условия (т.нар. особено право на ползване) чрез концесия. Поради близостта на двата режима в чл.18 е уреден концесионния режим както за обектите, така и за дейностите, вкл. и за тези, представляващи държавен монопол.
Следователно именно концесионният режим, изискван по силата на чл. 18, ал. 5 от Конституцията и по отношение на дейностите, определяни като държавен монопол в ал. 4 на същата разпоредба, е указанието, че не държавата, а частноправен субект- концесионер, осъществява от нейно име и в рамките на поставените от нея привилегии и ограничения монополната дейност. Не съществува правна пречка собствеността на този субект да е държавна по своя произход, но с конституирането му като юридически лице на частното право тя добива

характера на частна собственост. В тази насока е и изричната разпоредба на чл. 2, ал. 4 от Закона за държавната собственост.
Както Конституционният съд вече се е произнесъл по цитираното по-горе конституционно дело, концесионният режим по Закона за концесиите гарантира правото на всяко лице да участва в концесионната процедура и да бъде определено за концесионер. С това се предоставя еднаква възможност за достъп до т.нар. държавен монопол на стопанските субекти, като изборът на държавата чрез нейните компетентни органи е обусловен от това кой от кандидатите най- добре ще може да удовлетвори обществения интерес чрез осъществяваната монополна дейност.
В питането на групата депутати във връзка с изясняването на понятието "държавен монопол" се поставя въпрос и за неговата прехвърлимост към трето лице. В Конституцията този въпрос не е изрично уреден, но в Закона за концесиите (чл. 23, ал. 2, т. З) и в други специални закони (напр. чл. 55 от Закона за далекосъобщенията) концесиите, лицензните и разрешенията са лични и тяхната прехвърлимост е ограничена. Този въпрос обаче не се поставя във връзка с приватизацията, тъй като при нея съгласно чл. 1, ал. З от ЗППДОП приватизацията е прехвърляне на физически или юридически лица с под 50 на сто държавно и/или общинско участие на дялове и акции, собственост на държавата и общините, от търговски дружества. С това юридическото лице не се променя, то продължава да е титуляр на същите права, които са му предоставени, включително и на държавния монопол. Променя се само структурата на капитала, което може да повлияе при формирането на органите на управление и вземането на решения за дейността на дружеството. В тези случаи обаче в концесионните договори или в лицензните отново по силата на изричните легални разпоредби за охраната на обществения ред, националната сигурност, живота и здравето на населението и на околната среда, се съдържат редица ограничения за дейност наред с регулаторните механизми, установени в закона относно цените, задълженията за обществени услуги и пр.
Следователно Конституцията не ограничава правоприемството на държавния монопол, но дава свобода на законодателя в специалните закони да направи това, като въведе особени изисквания. В случая с БТК ЕАД, който явно се визира в питането на групата депутати ( във връзка с т. 2), ограниченията за монополната дейност, както и за прехвърлянето на дялове и акции на трети лица, се съдържат както в Закона за далекосъобщенията, така и в издадената въз основа на него индивидуална лицензия на компанията, приета от Министерския съвет именно при съобразяване на националния интерес и във връзка с предоставеното му правомощие от страна на законодателя по чл. 8 от същия закон.

В тази насока е и постоянната практика на Конституционния съд. Така в Решение № 17 от 9.ХП.1993 г. по конст. д. № 14/93 г. във връзка с производството на биологично силно действащи вещества, за което се предвижда възможност за установяване на държавен монопол се приема, че със закон може да се разрешава производството на такива вещества от частноправни субекти.
В Решение № 15 от 26.IX.1996 г. по конст. дело № 14/96 г. на КС на РБ във връзка с преценката за конституционосъобразност при въвеждането със ЗСВЦВК на ограничителния режим на сделките със злато, сребро и платина и скъпоценни камъни, се прави    разграничение между установяване на държавен монопол върху конкретни обекти и дейности, от една страна, и, от друга страна - установяване на контрол от държавата върху определени дейности с оглед охраната на нейната валутна, парична или кредитна политика. Кс е приел, че във втората хипотеза също е налице монопол, в случая държавен валутен монопол и е обявил атакуваните разпоредби за неконституционосъобразни. Наред с това е определено разграничението на въведения със закон държавен монопол и различните лицензионни и разрешителни режими, от Конституцията. Изтъква се, че чл. 19, ал. 2 от Конституцията не изключва общата възможност за установяване със закон на държавен монопол, а е насочен към недопускане злоупотреба с монополизма.
В Решение № 2 от 6.11.1996 г. по конст. дело № 26/95 г. специално по Закона за концесиите КС е постановил, че систематично тълкуване на чл. 18, ал. 4 относно "установяването на държавен монопол върху" и "предотвратяване злоупотребата с монополизма" по чл. 19, ал. 2 от Конституцията изисква първият текст да бъде приет като изчерпателно изброяване на стопанските дейности, относно които е допустимо да се установи държавен монопол.    По тази причина е прието за неконституционосъобразно разширяването на "сферите на стопанска дейност", обект на държавен монопол и бланкетното препращане към други монополи, установени със закон.
В този смисъл е и Решение № 30 от 17.11.1998 г. по конст. дело № 23/98 г. на КС на РБ, в което отново е застъпено разбирането че дейностите, предмет на държавен монопол, са изчерпателно изброени в чл. 18, ал. 4 от Конституцията, защото се изхожда от "принципната недопустимост на монопола в сферата на стопанската дейност", което е установено и в Решение № 2 от 1996 г. на КС.
Въз основа на тези съображения, Конституционния съд никъде не е определил съдържанието на понятието "държавен монопол", но навсякъде го свързва с осъществяването на стопанската дейност, което се осъществява от субекти на частното право, а не от самата държава като такава. В този

смисъл са и становищата в правната и икономическата доктрина, разпоредбите на ЗЗК и ЗК и практиката в национален и световен план.
2. По повод на искането за определяне от страна на Конституционния съд на обхвата на понятието “национални далекосъобщителни мрежи ".
Тази част от искането не би могла да бъде удовлетворена от страна на Конституционния съд, тъй като според нас тя излиза извън рамките на тълкуването на Конституцията. Конкретното правно и фактическо съдържание на определено правно понятие се дава от доктрината или се определя в легална дефиниция в закона. Това е от компетентността на Народното събрание и ако би имало необходимост, то законодателят би направил  това  в  допълнителните  разпоредби  на  Закона  за далекосъобщенията.  Там народните  представители  са гласували определение само на далекосъобщителна мрежа (§ 1, т. 1 от ДР на ЗД), както и на нейните разновидности- обществена и обособена с оглед задоволяването на по- широк или по- тесен кръг потребители (т. 2 и 3). Понятието за далекосъобщителна мрежа се допълва и чрез определянето на далекосъобщенията и далекосъобщителната дейност в чл. З, ал. 1 и 2 на същия закон.
Следователно от конституционното понятие в чл. 18, ал. 4 на Конституцията извън тези определения остава единствено определителят "национална". В случая считаме, че се касае не толкова за териториалното покритие на тази мрежа, колкото на нейната значимост за цялото общество, т.е. определението е в качествен, дори в исторически смисъл. Като продължение на тази логика е определянето на държавния монопол на БТК ЕАД върху обикновената телефонна услуга, схващана като всеобщо предлагана услуга по смисъла на чл. З, ал. З от ЗД, както и върху предоставянето на линии под наем чрез националната далекосъобщителна мрежа. Следователно законодателят през 1998 г. е възприел ограничаване като монопол само на част от далекосъобщителната дейност и в закон е фиксирал правния субект, който ще я осъществява, независимо от формата на неговата собственост и структурата на капитала му.
Необходимо е да направим и още едно уточнение. В чл. 18, ал. 4 от Конституцията са определени дейности, които представляват държавен монопол. Не случайно конституционният законодател между тях е посочил националните пощенски и далекосъобщителни мрежи, което при стриктно лаическо тълкуване би означавало установяваната монопол върху обект. С оглед обаче на особеността на пощенските и далекосъобщителните услуги дейността неизменно се свързва с обекта, защото без него тя не може да съществува. С това в Конституцията е дадена възможност в специален

закон да се прецизира кои именно дейности, осъществявани чрез пощенската или далекосъобщителна мрежа са с всеобщо, национално значение, за да бъдат определени те като монопол. В тази насока конкретизацията е в § 10 от ПЗР на Закона за далекосъобщенията. Този закон също е бил обект на преценка от страна на Конституционния съд и не е установено несъответствие с Конституцията в тази насока.
Въз основа на това разбиране считаме, че не е възможно само въз основа на конституцията да се дефинира понятието за национална далекосъобщителна мрежа и с това ад се предопредели и лимитира волята на законодателя. Както е прието в световната практика, монополът може да бъде променян, отменян, да бъде ограничен за една или няколко дейности, да има срок и пр. Затова той е дефиниран бланкетно в Конституцията, а конкретизацията е предоставена на Народното събрание чрез изискването това да бъде направено в закон.
Уважаеми дами и господа конституционни съдии, Въз основа на приведените от нас аргументи считаме, че тълкуване в посочените от групата народни представители две насоки не би могло да се даде от Конституционния съд. С това би се нарушила както теорията и практиката относно установените понятия за монопол, а също би се ограничил и органът на законодателна власт в България при определянето и конкретизирането на конституционните понятия.