Проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина

От изложеното става ясно, че:

1. се признава наличието на обективна необходимост от определяне на средства за дневни пари в увеличени размери, но тя не е логически аргументирана в нито една норма от акта;
2. въведено е напълно необосновано разделяне между лицата, в зависимост от това служители на предприятия ли се явяват или на ведомства, като за първите са предвидени права, отказани на вторите. Следва да се има предвид, че довод, свързан с различния източник на финансиране за предприятията и ведомствата не може да бъде приет като релевантен. След като актът включва двете групи от лица и ги обвързва в обща система от права и задължения, то не следва само за едната група да се предвиждат по-благоприятни условия. Водещ мотив в този случай са нуждите на лицата /командированите/, за които не може да се изведе заключение, че са различни, предвид принадлежността им към организация с определен правен статут;
3. предвидената възможност за увеличение на средствата за дневни пари не е обвързана с никакъв логически, съдържащ се акта аргумент, което компрометира фундаментално избрания способ за определяне на размерите, а именно чрез приложение № 2, съдържащо конкретни стойности. Получава се така, че има размери, но е налице и правна норма, която казва, че лицата, определени като ръководители на предприятия, могат да не ги спазват в определена степен. Самата степен не е защитена с никакъв проверим източник. Защо до двойния размер, а не 30% или пък четворно? В случая двойният размер може да се възприеме като горна забранена за „прескачане“ граница, но във всички случаи остава неясно, колко всъщност от определените в увеличен размер средства се харчат, изпълнявайки предназначението си на дневни пари при командировка.

За да се преодолеят посочените слабости и като се има предвид установената необходимост от известна гъвкавост, е наложително нормата на чл.17 да бъде редактирана и съществено развита, така че:

1. да се премахне необоснованото разделяне между командированите лица от предприятията и ведомствата;

2. да се уеднаквят правомощията на ръководителите на предприятията и ведомствата в контекста на командироване на служители, след като е решено, че режимът ще е универсален и управляван от нормите на един акт;

3. да се обвърже възможността за определяне на средства в увеличени размери със задължението това да става в рамките на утвърдените бюджетни лимити за командировки;

 4. да се определят възможно най-точно случаите, при които се полагат такива средства;

5.да се осигури проследимост /одитна пътека/, обоснованост и отчетност за определяните и изплащани в увеличени размери средства;

6. да се ограничи възможността за злоупотреба с право при използване на възможността за определяне на средства в увеличени размери;

7. да се предвиди възможност за командироващия да не изплати средства в увеличени размери, когато те са изразходвани без да е налице изрична необходимост.

Решението предполага включването норми, които:

1. уеднаквяват правомощията на ръководителите на предприятия и ведомства;
2. въвеждат ясна забрана за прехвърляне на утвърдените общи бюджетни лимити;
3. обхващат общите случаи, които могат да доведат до необходимост от увеличаване на размера, като по-скъп живот в големите градове, невъзможност да се ползва общодостъпен транспорт в определени случаи и дестинации /напр. когато локацията е достъпна най-вече с таксиметров превоз/, нужда от извършване на допълнителни разходи, косвено или пряко свързани със задачата на командировката;
4. ограничават времето на командировката, за което може а се прилага по-благоприятният режим;
5. въвеждат възможност да се изплащат средства в увеличени размери не на общо основание, а за точно определен случай или ден;
6. предвиждат по-висока степен на отговорност, когато се ползват средства в увеличени размери, посредством задължение за отчитане с разходооправдателни документи;
7. осигуряват конкретна логическа аргументация за нуждата от определяне на средства в увеличени размери, посредством нарочен доклад;
8. установяват право на командироващия да не изплати средства в увеличени размери, когато са налице основания да се счита, че не са изразходвани по предназначение.

Считаме, че предложената по-горе редакция отговаря в много по-висока степен на изискванията за правна норма, установяваща правилен баланс между права и задължения, отговаряща на обективните условия и даваща възможност за реализиране на по-ефективно управление от сега съществуващата, поради което предлагаме да залегне в проекта на акт, който ще бъде предложен за приемане на МС.     

Мотиви:

Съдържанието на акта, в случая Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина в частта й дневни пари, показва, че такива се полагат на командированите лица, за да посрещат нужди в чужда държава, респективно да преодолеят неудобствата на чуждото място, така че да могат да изпълнят поставените задачи. В този смисъл това не са средства, с които заплатата на командированото лице се увеличава, а компенсация за разходи, които обичайно, извън хипотезата на командировка, лицата извършват за сметка на личните си доходи. Така например, в общия случай, некомандировано лице ще плати за вътрешноградски транспорт до работното си място и обратно с лични средства. Когато обаче се намира в чужда държава със задача, поставена от работодателя, то последният се задължава да покрие подобни разходи до определен размер.

Анализът на нормите показва, че основното предназначение на дневните пари е покритие на разходите за храна и вътрешноградски транспорт. Практически всички останали хипотези, свързани с транспорт извън града на командироване, вкл. трансфери от и до летища, такси за участия, форуми и др. подобни, са разгледани отделно. Ето защо е важно да се отговори на въпроса, покриват ли във всички случаи дневните пари разходите, които нормотворецът е приел за обективно да бъдат поети за сметка на командироващия?

Решението е видимо посредством съдържанието на приложение № 2 към наредбата, където е възприет подход за определяне на дневните пари по държави, с отчитане на средна стойност. В този смисъл логиката постулира, че при промяна на общия икономически фон, на промяна подлежи и оповестената стойност за съответната държава. Заедно с горното, за всички е ясно, че в рамките на отделни държави е напълно възможно да съществуват сериозни разлики в размера на дневната издръжка, в зависимост от конкретното място, например град, събитие или дори контекст, като се има предвид каква е задачата на командированото лице и в контакти с какви други лица ще го срещне тя. Тези особености следва да се имат предвид и да се вземат под внимание, ако се цели ефективно изпълнение на поставените задачи. Че самият нормотворец е допуснал такава възможност е видно от разпоредбата на чл.17, където е посочено, че ръководителите на предприятия са оправомощени да увеличават размера на дневните пари до два пъти. Заедно с това практически липсва регламент и условия за това. Признанието, че командированите лица могат да се нуждаят от средства, надвишаващи посочените в приложение № 2, обосновава горното съждение, че коментираното приложение не отговаря изцяло и във всички случаи на нуждите, поради което е наложително да се предвиди възможност за дефиниране на различни от посочените там размери. Заедно с това като основна слабост на разглежданото нормативно решение следва да се приеме фактът, че свежда въпросната възможност единствено и напълно необосновано до определен кръг от лица, а именно работници и служители в предприятията, респективно изключва напълно служителите от ведомствата. Това е очевидна несправедливост, доколкото разглежданите средства за дневни пари имат за цел да компенсират разходи за храна и вътрешноградски транспорт, а е невъзможно да се обоснове теза, че потребностите на работниците и служителите от предприятията за подобни потребности са различни от тези на служителите във ведомствата. Т.е. налице е напълно необосновано разделяне по признак предприятие и ведомство, което няма как да се защити с логически довод. Казано иначе, от каквото се нуждае командирован работник или служител от предприятие, от същото има нужда и служителят във ведомството. Както е отбелязано по-горе, въпросната възможност за увеличаване на дължимото към работниците и служителите в предприятията не е обвързана с никакви условия. Това дава възможност на определен кръг от лица да се ползват необосновано от права, отказани на останалите, което пък е правно недопустимо.

Предлагаме следната редакция на чл.17, НСКСЧ

Чл. 17. (1) Ръководителите на ведомства и предприятия могат да определят размери на дневните пари, различни от определените в приложение № 2, които не могат да превишават двойния им размер, в случаите и при условията, определени с тази наредба.

/2/ Изплащането на дневни пари в размери, различни от определените в приложение № 2 не може да води до надвишаване на средствата, определени за командировки и специализации в чужбина по реда на чл.3.

/3/ ръководителите на ведомства и предприятия могат да определят размери на дневни пари, различни от определените в приложение № 2, когато е налице някое от посочените условия, както следва:

1. мястото на командировка е столицата на държава по приложение № 2 или град с над 300 000 жители;
2. мястото на командировката е курорт или друго специфично място, в което издръжката е обективно и доказуемо по-висока от обичайната за държавата, в която лицето е командировано;
3. изпълнението на задачата на командированото лице или особености, свързани с придвижването, налагат ползване на специфичен ежедневен транспорт, който надвишава с повече от 30 на сто размерът на полагащите се дневни пари. При определяне разходите за този вид транспорт не се вземат предвид разходите за транспорт от летището до населеното място на командировката или обратно;
4. естеството на изпълняваната задача предполага извършване на разходи в по-високи размери, поради независещи от командированото лице причини, като по-висока степен на представителност при контактите с лица от други държави, очаквани, но непокривани разходи за посещение на културни, обществени или други мероприятия, пряко или косвено свързани със задачите на командированото лице.

/4/ Средства в увеличени размери за дневни пари могат да се определят само когато общата продължителност на командировката е повече от един ден, но не повече от 7 дни.

/5/ Средства в увеличени размери за дневни пари по ал.3, т.4 могат да се изплащат за точно определен ден или дни от командировката, проява или събитие, посочени в заповедта за командировка, при спазване на изискванията по ал.1.

 /6/ Във всички случаи, когато са определени средства за дневни пари в увеличени размери, командированите лица предоставят разходооправдателни документи за целия размер на дневните пари. В тези случаи средства за дневни пари се изплащат до размера на фактически извършените разходи, но не повече от посочения размер по ал.1.

/7/ Определянето на средства за дневни пари в увеличени размери се мотивира с доклад до ръководителите на ведомства и предприятия, в който се излага съответната необходимост и конкретният размер на увеличението.

/8/ Средства за дневни пари в увеличени размери не могат да се определят и изплащат за покриване на разходи извън изрично обоснованите, за водене на луксозен начин на живот и субективни нужди на командированото лице. В случай, че се установи немотивирано разходване на средства в размери, надвишаващи определените в приложение № 2, независимо, че в заповедта за командировка такива са определени, същите се удържат или не се възстановяват на командированото лице.