Проект на Наредба за реда за водене на регистъра по чл. 14, ал.4а от Закона за закрила и развитие на културата

4.В ЗЗРК не е уредено действието на вписването. Ако то има правопораждащо действие, то следва да е уредено на законово ниво. В този смисъл воденето на регистъра следва да преследва обществени цели. Нито в ЗЗРК, нито в проекта са посочени цели на регистъра, проекта на Наредба и събирането и структурирането на данни. Без поставяне на основни цели за създаване на регистъра събирането на такъв обем лични данни представлява единствено административна тежест.

5. Всеки нормативен акт следва да урежда определени обществени отношения. Проектът на наредба има съдържание на друг вид административен акт – заповед, и поради това в него не са уредени обществени отношения, а схематично е представена накратко процедура. Актът не посочва цели, които следва да се постигнат чрез създаването и воденето му. Не съдържа правни последици от вписването или невписването на субекти в него.

6. Проектът на наредба не съответства на нормите за опазване на личните данни. За да бъдат събирани предвидените в наредбата лични данни следва да е налице нормативно /законово/ установено задължение за това или официални правомощия, предвидени в закон:

• Проектът е в противоречие с принципа за „свеждане до минимум“ на събиране и обработване на лични данни. Те следва да са свързани със, подходящи и сведени до минимум с оглед целите на събирането им. В проекта не е посочена нито една цел, която да изисква събирането на такъв обем лични данни. Нещо повече – не са посочени цели на регистъра. Събирането им в този обем не е уредено и в ЗЗРК.

• Изхождайки от оскъдната уредба на проекта събирането на данните не съответства на принципите за отчетност, прозрачност, добросъвестност и законосъобразност.
• Регламентирането на опазване на личните данни изисква те да се събират за конкретни цели – такива не са посочени нито в ЗЗРК, нито в проекта.
• Не са и не могат да бъдат актуални и точни, тъй като актуалните и точни данни, съответни на изискваните, се събират от други регистри – ЕСГРАОН, БУЛСТАТ и Т.Н.
• Събирането на данни следва да е с ограничен период и цели на събирането – наредбата по никакъв начин не кореспондира с тези изисквания за защита на личните данни.
• Принцип за събиране на минимум данни – тази преценка не може да бъде извършена, тъй като е свързана със съотнасяне на данните с целите на събирането, а такива не са заложени.
• На основание чл. 64 от ЗЗЛД, когато има вероятност определен вид обработване, по-специално това при което се използват нови технологии и предвид естеството, обхвата, контекста и целите на обработването, да доведе до висок риск за правата и свободите на физическите лица, преди да бъде извършено обработването, администраторът на лични данни извършва оценка на въздействието на предвидените операции по обработването върху защитата на личните данни. Нито в мотивите към акта, нито в самия акт е посочено как и на кого ще се предоставя възможност за достъпване чрез електронна система (платформа). По какъв начин потребители на платформата ще получават право да използват всички предоставени услуги като: електронен профил, достъп до образци на документи, платформа за електронно подаване, меню, актуален статус, информационни съобщения по електронна поща и др. Следва да се преценят изискванията на чл. 64 от ЗЗЛД и да се обоснове изготвяне или не на оценка на въздействието на предвидените операции по обработването върху защитата на личните данни.

7. Проектът на акт поставя като основна събирана информация кодът по НКПД, под който професионалните артисти извършват дейност. Следва да се има предвид, че той се отнася единствено за осъществявана дейност въз основа на трудово правоотношение. Също така голяма част от артистите осъществяват мултижанрова дейност.

1. Проектът на наредба е изготвен на основание чл. 15а, ал. 3 от ЗЗРК. Съгласно него наредбата следва да урежда реда за водене на регистъра по чл. 14, ал. 4а. Представеният проект не съдържа РЕД ЗА ВОДЕНЕ на регистъра:

• Регистърното производство е загатнато схематично, без подробното му уреждане, което следва да е предмет на наредбата.
• Не е уреден механизмът за създаване на персонална партида на лицето в електронна форма.
• Липсва уредба за извършването на вписвания в регистъра, указания и откази от вписвания.
• Липсва уредба на публичността на регистъра и възможностите за справки в него.
• Не са въведени дефиниции, включително на регистъра, нито принципи за воденето му.
• Не са предвидени норми за сигурност на информацията съгласно приложимото законодателство.
• Не е уреден обмен на информация – голямата част от събираната информация вече е събрана в други публични регистри или следва да се предоставя на други публични органи.

В този смисъл проектът на акт не изпълнява законовата делегация.

2. Наредбата не определя ред за водене на регистъра, което следва да бъде неин предмет, но доколкото такъв е загатнат – той изцяло показва непознаване на принципите за изграждане и водене на електронен регистър. Наредбата архаично урежда заявяването за вписване и отписване в регистъра и издаването актове по вписване/указания/ отказ от вписване, които би следвало да се издават единствено в електронна форма, тъй като това е новосъздаващ се електронен регистър. Цялостният текст на акта показва непознаване за работа с/в електронен регистър, поради което за финализиране на проекта на наредба би следвало да се използват експертни знания в областта.

3.Регистърът представлява структурирана база данни, предназначена да съхранява и да бъде доверен автентичен източник на данни, за който съществува нормативно определено основание и ред за вписване, заличаване и /или удостоверяване на обстоятелства. Предвидените за събиране данни не са и не могат да бъдат актуални и точни, тъй като актуалните и точни данни, съответни на изискваните, се събират от други регистри – ЕСГРАОН, БУЛСТАТ и т.н. По отношение на нормативното основание за събирането им - съгласно чл. 15а, ал. 3 от ЗЗРК редът за водене на регистъра по чл. 14, ал. 4а се определя с наредба на министъра на културата, съгласувано с министъра на електронното управление, като в ал. 1 на същия член е посочено, че на вписване подлежат:

• трите имена на лицето;
• код на професията съгласно Националната класификация на професиите и длъжностите;
• форма на осигуряване;
• основна дейност в сферата на културата.

В проекта на наредба е предвиден образец на заявление, в който е предвидено да се посочват от заявителя, съответно да се събират и обработват от администрацията лични данни, които не са посочени в законовата разпоредба.

Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като акт по прилагане на закона, наредбата може да урежда само материя, за която е предвидено тя да бъде издадена и трябва да съответства на нормативни актове от по-висока степен (чл. 12 и чл. 15, ал. 1 от ЗНА).

Нормата на чл. 12 от ЗНА очертава границите на материалната компетентност на издателя на подзаконовия нормативен акт. Материалната компетентност е компетентността на административния орган да издава индивидуални или нормативни актове по определени материални въпроси. Следователно, с наредбата могат да бъдат уредени само въпроси в пределите на законовата делегация по материя.

Въвеждането в наредбата на изискване за заявяване на: общата годишна данъчна основа, приходи от дейност, наличие на собственост или наемни правоотношения, материални активи, приходи от публични източници, води до уреждането по различен начин на материя, която е уредена със ЗЗРК.

Разширяването кръга на обстоятелствата, които се заявяват /без да е ясно с каква цел, в случай, че не подлежат на вписване/ води до дописване на закона, а тълкуването на разпоредбите на чл. 15 във връзка с чл. 11, ал. 3 от ЗНА налага извода, че е недопустимо нормативен акт от по-висока степен да бъде изменян и допълван с нормативен акт от по-ниска степен.

Обръщаме внимание, че издадена от държавен орган в нарушение на специалната му правосубектност разпоредба е недействителна (нищожна) и не поражда правни последици, като порокът материална некомпетентност е особено съществен, което обуславя и най-тежката последица - нищожност на акта, респективно разпоредбата.

БЕЛЕЖКА 13: Създателят на Проекта на наредба по чл. 15а, ал. 3 от ЗЗРК не си дава сметка явно, че огромна част от творците, заети в сектора, работят само по граждански договори. Как се обвързват граждански договори с код на професията по НКПД? В проекта такава практика няма как да бъде формулирана, което всъщност означава или изпускане на голям процент от заетите в сектора, или последните ще бъдат принуждавани да предоставят неверни данни.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Задължителното изискване за код на професията по НКПД да отпадне за случаите, в които дейности, свързани с културата и изкуствата, се извършват само по силата на граждански договори.

БЕЛЕЖКА 14: От друга страна, авторите на Проекта следва да имат предвид, че механичното преписване от работни документи (бланки от конкурси) на Националния фонд „Култура“ не е в полза на Сектор „Култура“ и предлагания регистър. Целта на конкурсната документация във Фонда е доказване на личен творчески капацитет за изпълнение на проект/доказване на творчески принос при кандидатстване за творческа стипендия. Тази информация се изисква винаги доброволно – кандидатът сам преценява с оглед на защита на собствените си интереси колко и каква информация да предоставя, а формулярите за всеки от конкурсите се адаптират към съответните изисквания, те не са статистически въпросник.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: (вж. Предложението към Бележка 1) Събирането, съхраняването, обработването и последващото използване на подаваните данни задължително и формулирано трябва да стъпва върху конкретна (описана) методология, залегнала в събирането именно на такива данни, и на статистическите/иконометричните модели, по които данните ще се набират, управляват, използват и най-вече опазват.

БЕЛЕЖКА 15: В Мотивите към Проекта се твърди, че „финансови и други средства за прилагането на новата уредба не са необходими“ и че тя „не води до въздействие върху държавния бюджет“. Ако така описаният регистър влезе в сила, най-малко работата по него би означавала значителен обем от обработка на данни (включително лични), за който очевидно „оправомощените от Министъра на културата длъжностни лица“ няма как да съвместяват с други служебни задължения. Само това означава назначаване на нови длъжностни лица, което неминуемо води до утежняване на бюджета на Министерството на културата.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Да се изготви финансова обосновка по въвеждането на предлагания регистър, в която да бъде включена поне финансовата тежест на определените от Министъра на културата длъжностни лица.

Предлаганият Проект на наредба по чл. 15а, ал. 3 от Закона за закрила и развитие на културата демонстрира непреодолими дефекти, както е описано по-горе, и задължително трябва да бъде основно преработен, за да отговаря както на вътрешното, така и на европейското законодателство. Скицираната съвсем общо събираема информация напомня въпросник за статистически цели, които обаче нито Мотивите, нито самият текст на предложението обясняват как ще бъде ползвана, нито изясняват каква е методологията, залегнала в събирането именно на такива данни, и какви са статистическите/иконометричните модели, по които тя ще се набира, управлява, използва и най-вече опазва.

Д-Р САВА ДРАГУНЧЕВ

09.12.2024 г., София

БЕЛЕЖКА 9: Според чл. 8, ал. 1 „вписаното [в регистъра] лице е длъжно да подаде ново заявление за нови обстоятелства“. Тук отново се връщаме към липсващите причини за създаване на въпросния регистър, защото ако разгледаме Приложение 1, откриваме, че всъщност регистърът няма да се „води“ и „поддържа“ от Министерството на културата, а от самите вписани лица. Актуалността и автентичността на данните в така предложения Проект са де факто невъзможни, защото няма правно основание вписаните да бъдат задължавани да актуализират данните си. Още повече, валидността на тези промени, както и на първоначално подадените данни, се определят от служител в Министерството на културата, който ще трябва да преценява дали:

• „приходите от творческа дейност като процент от общата годишна данъчна основа“ са валидни. Може би Националната агенция по приходите ще овласти въпросните служители да сравняват тези данни? И защо тези данни не се получават служебно?;
• е вярна „обща годишна данъчна основа, съгласно ред 3, част IV от Годишната данъчна декларация по чл. 50 от ЗДДФЛ.“ – отново, как, от кого и с каква компетентност се удостоверява автентичността на подадената информация?;
• са верни „заявени приходи от публични източници“ – като се има предвид степента на адекватност на проверките за двойно финансиране в сферата на културата и изкуствата, подобна информация в най-добрия случай ще бъде пропускана;
• са верни „заявени дейности и проекти извън страната“ – кой, как и с каква компетентност определя валидността им;
• са верни „заявени селекции, номинации и награди и други професионални постижения; членства“ – кой, как и с каква компетентност определя валидността им?

Дори и да приемем, че декларираните обстоятелства бъдат верни и точни (и качествено и компетентно оценени от длъжностните лица в Министерството на културата), според чл. 8, ал. 1 те ще трябва да се актуализират от самите творци постоянно. Съгласно описаните в този член стъпки, това ще означава безкраен сбор от подавани заявления и корекции, които оправомощените  от Министъра на културата лица (подозираме, че те ще бъдат краен и малък брой) ще трябва да обработват. Основният въпрос тук (наред с добросъвестното подаване на данни) е колко актуален ще бъде този регистър. Така разписан, Проектът недвусмислено подсказва, че всъщност механизъм за поддържане на актуален регистър не съществува.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Административната тежест по постоянното актуализиране на първоначално подадените данни от заявителите да бъде прехвърлена върху управляващия орган (Министерството на културата), а не върху представителите на Сектор „Култура“, съгласно чл. 14б, ал. 2 , т. 1 от Наредбата за административното обслужване. (Това задължително изисква основно преработване на Приложение 1, от което следва да отпаднат всички статии за последващо несъбираеми от управляващия орган данни.)

БЕЛЕЖКА 10: Не съществуват и разписани санкции при неспазване на разпоредбите на чл. 8, ал. 1 от вписаните лица. Липсва, разбира се, и срок по чл. 8, ал. 2.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Изрично да се посочи какви са правните последствия от неспазването на разпоредбите на чл. 8, ал. 1 за вписаните лица, както и какъв е срокът по чл. 8, ал. 2. И общо: какви биха били правните последствия при подаване на неверни данни от заявителите и как са обвързани с НПК?

БЕЛЕЖКА 11: В Приложение 1 фигурира изведнъж и изискване за подаване на информация за „придобита образователна степен в следните области: социални, стопански и правни науки“. Връщаме се на въпроса за целевите групи, които следва регистърът да обхваща.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Текстът да отпадне. Евентуалното припокриване на образователния ценз може да се тълкува спрямо Бележка 7.2.

БЕЛЕЖКА 12: Според Приложение 1 Проектът не предвижда включването на чуждестранни лица (включително и такива от държави от Европейския съюз), които извършват културна дейност на територията на Република България, а това е грубо нарушение на Регламент (ЕС) № 492/2011, особено ако се пристъпва към противозаконното намерение, залегнало в Мотивите на проекта, за формулиране на регистъра като инструмент за придобиване на статут на артист (вж. Бележка 2).

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Регистърът задължително да отчита залегналия в Регламент (ЕС) №492/2011 принцип за свободно движение на работници в Съюза.

БЕЛЕЖКА 6: Твърди се, че регистърът е публично достъпен на интернет страницата на Министерството на културата, както и на портала по чл. 12, ал. 1 от Закона за електронното управление. Предвид събираната (според Приложение 1) информация какво точно ще публикува на страницата си Министерството на културата? Кой преценява, на какво основание и с какви правомощия каква част от тази чувствителна информация ще бъде публична? Как тя ще опазва личните данни на заявителите? И ако все пак успява да ги опази, каква по-различна информация от вече публично достъпните и сега данни ще бъде включена в публичната част на регистъра? Не се ли обезсмисля той, ако бъде функционално употребяем само от „упълномощените от Министъра на културата длъжностни лица“. За какви анализи и идентификации се говори тогава в Мотивите към Проекта?

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Изчерпателно да бъдат изредени включените в публичната част на регистъра данни, след като бъдат строго съобразени с изискванията на ЗЕУ, ЗДОИ, ЗЗЛД и Наредбата за административното обслужване. Да бъде категорично формулирано по какъв начин е съставен подборът на събираните данни и на какво основание те ще бъдат публикувани. (Вж. и Бележка 14.)

Проектът на наредба изобилства от нелогични и опасни за демократичните процеси в европейска България рестрикции:

БЕЛЕЖКА 7.1.: В чл. 3, ал. 1 от Проекта се говори за НКПД, но в чл. 3, ал. 2 изведнъж се говори за [изчерпателен] списък от професии, за които да важи регистърът, който списък, забележете!, ще се утвърждава от Министъра на културата. Възможно ли е нормативен акт да овластява отделен министър да определя коя професия е свойствена за изкуствата и културата?

БЕЛЕЖКА 7.2.: В чл. 3, ал. 4 пък изчерпателно са изредени основните допустими дейности в сферата на културата (с референция към чл. 3, ал. 3, т. 4, който отново говори за основни дейности в сферата на културата без дефиниции). Тук прави впечатление, че, може би нарочно, са изпуснати всякакви академични, интердисциплинарни и научни дейности.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Да отпадне текстът за списъка с професии, утвърждаван от Министъра на културата, в чл. 3, ал. 2. Задължително да бъдат включени в чл. 3, ал. 4 академичните, интердисциплинарните и научните дейности, които представляват важна част от създаването и развиването на културния фон в страната.

БЕЛЕЖКА 8: Особено лошо впечатление прави, че Проектът не предлага и една дума по „водене“ и „поддържане“ на регистъра, съгласно чл. 14, ал. 4а от Закона за закрила и развитие на културата. Или това е пропуск от некомпетентност, или е съзнателно изпуснато с цел да се възпрепятства прозрачността при администриране на събираните данни. Недопустимо е в нормативен акт да се предвижда събирането на данни (вж. Бележки №№ 9, 11, 14), но да не се споменава как тази информация ще се води и поддържа.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Да бъде подробно разписан механизмът по водене и поддържане на регистъра в изпълнение на чл. 14, ал. 4а от ЗЗРК.

БЕЛЕЖКА 3: В предложения текст се твърди и че „в дългосрочен план [регистърът] ще послужи за анализ на сектора и заетите в културните организации.“ Следва да разбираме, че авторите на Проекта не разполагат с анализ на Сектора, не познават заетите в културните организации. Изниква въпросът какви са досегашните политики и, най-вече, предназначени за кого са били и са тези политики. В съчетание с твърдението от предходната бележка, става ясно, че вероятно се подготвя списък от котериен кръг лица в обслужване на продължаващото вече над десетилетие лобистко схващане за водене на държавна политика и управление на публичните средства в областта на културата и изкуствата. А пък като „заинтересовани страни“ е обявена „активната част от сектора“. Не става ясно тази активна част известна ли ни е или не? Също така, отново изпразнено от съдържание е включването на текста „последващ мониторинг на процесите“, без, разбира се, да се уточнява какъв, как и защо ще се провежда такъв.

Публичното обсъждане на Проекта за наредба, обявено от Министерството на културата (https://mc.government.bg/newsn.php?n=9540&i=1) за 12.12.2024 г., е закъснял акт, който е следвало да се случи, много преди Проектът да бъде публикуван на Портала за обществени консултации. Провеждане на паралелен и уж същностен дебат, докато Проектът е в режим на обществено обсъждане, ако не друго, е демонстрация на незадълбоченост и незаинтересованост от страна на Министерството към Сектора.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Текстът да бъде напълно изчистен от противоречия, свързани със създаването на регистър, който да служи за анализ и/или мониторинг, при условие че такъв анализ задължително предхожда създаването на регистъра и нормативното му уреждане. Подобни анализи съществуват. Само един важен пример: Анализ на дейността на Националния фонд „Култура“ за периода 2022 – 2023 г. Целите и смисълът на такъв регистър следва да бъдат резултат от проведени широки консултации със Сектора и да представляват консенсусни становища (Министерството на културата, Министерството на електронното управление, останалите държавни структури в областта на културата и изкуствата и Сектор „Култура“).

БЕЛЕЖКА 4: Предвид че в Мотивите изрично е формулирано, че единна политика по отношение на индивидуалните артисти и специалисти на ниво Европейски съюз няма и предвид че всъщност основателни мотиви за създаването на такъв регистър не са посочени, предложеният текст следва да се преработи изцяло, за да отговори на изискванията на промените в Закона за закрила и развитие на културата.

Не става ясно как (освен защо) ще се ползва регистърът. Проектът на наредба не изяснява и заложеното в чл. 14, ал. 4а от Закона за закрила и развитие на културата обявяване на актове в регистъра. За какви актове става дума и как този регистър ще ги отразява?

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Текстът да бъде преработен, за да отразява необходимостта от създаване на регистър в контекста на европейските политики за култура, като се премахнат всякакви твърдения, че регистърът е самобитен български феномен.

БЕЛЕЖКА 5: Липсват каквито и да било дефиниции за артист, свободен артист, артист на свободна практика, (най-вече!) професионален артист, специалист в областта на културата и изкуствата, културна ценност, култура, антикултура и т.н. Част от тези категории са използвани бланкетно. Няма референции към нормативни и поднормативни актове, които да изясняват различните категории, включени в Проекта. Ето защо изграждането на този регистър и определянето на принципите му следва да бъдат резултат от обществен консенсус, а не регистърът да предхожда публичния дебат. Такъв дебат не е провеждан и не съществува произнасяне на Сектор „Култура“. Промените в Закона за закрила и развитие на културата, засягащи регистъра, са в сила от края на м. февруари 2024 г., а Министерството на културата предлага еднократна среща със заинтересованите страни едва 16 дена преди приключването на общественото обсъждане.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: В текста да бъдат включени изчерпателно дефиниции на горните категории, защото в среда най-вече на продължаваща липса на каквато и да било стратегия за развитието на културата в България, Сектор „Култура“ има крайна нужда от ултимативно въвеждане на тези дефиниции. Предлаганият регистър следва да откликне и на тези потребности.

БЕЛЕЖКИ

от д-р Сава Драгунчев

върху

Проекта на наредба по чл. 15а, ал. 3 от ЗЗРК

Във връзка с публикувания за обществено обсъждане Проект на наредба по чл. 14, ал. 4а от Закона за закрила и развитие на културата предлагам следните бележки:

БЕЛЕЖКА 1: Прави силно впечатление, че проектът не отговаря на основния въпрос защо трябва да се поддържа подобен регистър. Формулираните причини за създаването на този регистър са сведени до фактическо изброяване на възможни (и невъзможни) физически лица, действащи в сферата на културата и изкуствата. Твърди се и в Мотивите, и в самия Проект, че създаването на регистъра целѝ да се идентифицират професионалните артисти и специалисти в областта на културата и че ще допринесе за формулиране на реални политики в областта на културата и изкуствата. Освен изпразнено от съдържание, подобно механично и синтактично натрупване на случайни термини всъщност твърди, че към днешна дата реални политики в областта на културата и изкуствата не съществуват. Още повече – документът заявява, че тепърва ще се идентифицират професионалните артисти и специалисти в областта на културата в страна от Европейския съюз, където професионалното образование в изкуствата е факт от 1896 г. (НХА), 1921 г. (НМА), 1948 (НАТФИЗ), а ако прибавим и средните училища по изкуства, идентифицирането на сектора през 2024 г. говори за повърхностно и небрежно отношение към творците в страната.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Да се формулират цели за създаването на Регистър, които да 1) посочват практическа причина за нуждата от такъв регистър и 2) изразяват ясно практическото приложение на Регистъра. Нуждата от подобен регистър е функция и израз на заинтересоваността на представителите на Сектор „Култура“. Използването на подобен регистър следва да е мотивирано от предварително изразено становище на Сектор „Култура“, а не Секторът да бъде поставян пред свършен факт – регистър без никакво практическо приложение в услуга на творците, събиращ неизползваеми данни, но пък създаващ статистическа база от данни, от която не става ясно кой и защо би се ползвал.

БЕЛЕЖКА 2: Може би най-опасният елемент от предложения Проект се заключава в твърдението, че „[регистърът] ще може да послужи и като инструмент за придобиване на статут на артист“. Статутът на артист не може да бъде обвързван с включването в регистри.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ: Текстът да бъде изчистен от всякакви внушения, че би могъл дори и на теория да послужи като инструмент за придобиване на статут на артист, защото това е прерогатив на предхождащи етапи в развитието на отделната личност – образование и опит.