СТАНОВИЩЕ

по проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за закрила и развитие на културата

от Любомир Кутин,email: svidetelstvabg@gmail.com  

Подкрепям принципната необходимост от промени в Закона за закрила и развитие на културата, доколкото в представения проект и придружаващите го документи правилно се разпознават част от натрупаните системни проблеми: липса на достатъчно ясна и последователна нормативна рамка за категоризиране, наблюдение, анализ и оценка на държавните културни институти; дефицити в моделите на финансиране; непълноценно функциониращи регистри; както и затруднения, произтичащи от непълни или несъгласувани легални дефиниции. Проектът поставя важни въпроси, свързани с по-предвидимо планиране, по-добро наблюдение и по-ясни основания за провеждане на държавна културна политика.

Същевременно намирам за необходимо да се отбележи, че в сегашния си вид проектът оставя прекалено голяма част от същинското съдържание на реформата на бъдеща подзаконова уредба, без в закона да бъдат очертани достатъчно ясно нейните задължителни принципи, минимално съдържание и гаранции срещу субективизъм, непрозрачност и механично приравняване на несъпоставими институти. Това е особено съществено на фона на констатациите в частичната предварителна оценка на въздействието, че не е извършвана последваща оценка на въздействието на закона и че значителна част от проблемите се установяват основно чрез вътрешни наблюдения и административна практика. Основателни са и бележките на администрацията на Министерския съвет, че описанието на проблемите е твърде общо, целите не са достатъчно конкретни и измерими, а част от промените в дефинициите и регистровите режими изискват по-ясна обосновка.

Наред с това не е целесъобразно самият закон да се натоварва с прекомерно детайлни, технически и отраслово специфични изброявания на показатели. Подобен подход би ограничил устойчивостта на закона и би прехвърлил в законов текст материя, която по естеството си следва да бъде развита в подзаконов нормативен акт. Поради тази причина следва законът да уреди общата тематична рамка, задължителните принципи и минималните изисквания към съдържанието на бъдещата наредба, а конкретните индикатори, методики, тежести и форми за отчетност да бъдат определени в подзаконовата уредба при прозрачна и професионално аргументирана процедура.

Именно затова предлагам законопроектът да бъде допълнен така, че още на законово ниво да бъдат фиксирани:

• общите направления, в рамките на които се изграждат критериите за категоризация, наблюдение, анализ и оценка;

• принципите за публичност, обективност, проследимост и съобразяване със спецификата на различните видове културни институти;

• задължителното съдържание на наредбата;

• минимални гаранции за публичност и мотивираност при възлагане на т.нар. държавни задачи;

• принципът на еднократно събиране на данни и ограничаване на административната тежест.

I. Конкретно предложение по § 4 от проекта – нов чл. 4а

Предлагам § 4 от законопроекта да се редактира така:

„Чл. 4а.
(1) Условията и редът за категоризиране на държавните културни институти, тяхното финансиране въз основа на категориите, както и наблюдението, анализът и оценката на дейността им се определят с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на културата.

(2) Категоризирането, наблюдението, анализът и оценката по ал. 1 се извършват въз основа на публично обявени количествени и качествени показатели, определени при спазване на принципите на публичност, прозрачност, обективност, съпоставимост, проследимост на данните и съобразяване със спецификата на различните видове културни институти.

(3) Показателите по ал. 2 се изграждат в рамките на общи направления, които включват най-малко:

1. териториално разпределение и достъп до културна дейност;

2. исторически традиции и принос към местното развитие;

3. състояние и капацитет на материалната база;

4. техническа и технологична обезпеченост;

5. човешки, творчески, организационен и производствен капацитет;

6. обхват, качество и обществена значимост на дейността;

7. репертоарна, програмна, експозиционна, фондова, архивна, библиотечна, образователна или друга основна специализирана дейност според вида на института;

8. достъп до публики, разпространение на културния продукт и дейности за развитие на публики;

9. съхраняване, архивиране и дигитализация на културното съдържание;

10. участие в професионални мрежи, съвместни инициативи, фестивали, селекции и други форми на професионално признание;

11. териториални, демографски и инфраструктурни особености на средата;

12. публичност, информационна обезпеченост и дигитално присъствие.

(4) За отделните видове културни институти наредбата предвижда специфични показатели и методики за оценяване, съобразени с предмета на дейност, обществената функция, материалната база, техническата обезпеченост и нормативния режим на съответния институт.

(5) Критериите и показателите по ал. 2 – 4 не могат да водят до механично приравняване на несъпоставими по предмет на дейност, обществена функция, материална база и техническа обезпеченост културни институти.

(6) Наредбата по ал. 1 задължително определя:

1. видовете показатели, тяхната относителна тежест и начина на прилагането им;

2. източниците на данни и стандартизираните форми за отчетност;

3. реда за публикуване на стратегическите планове, годишните доклади, категориите и мотивите за тяхното определяне;

4. реда за периодичен преглед и последваща оценка на въздействието на прилаганата система.

(7) Държавна задача, поставена от министъра на културата, се възлага само въз основа на предварително обявени критерии, бюджет, срок и очакван обществен резултат, с мотивиран и публично достъпен акт.

(8) При воденето на регистрите по този закон се прилага принципът на еднократно събиране на данни и служебен обмен на информация. Не се изисква предоставяне на данни, налични в други публични регистри. За професионалните артисти и специалистите в областта на културата се предвижда облекчен електронен режим, съобразен със спецификата на самонаетите и свободните професии.“**

II. Мотиви към предложението

Предлаганата редакция цели да постигне необходимия баланс между законова рамка и подзаконово детайлизиране. Не е целесъобразно в закона да се възпроизвеждат изчерпателни и прекомерно технически показатели за оценяване, приложими към всички видове културни институти. Това би го натоварило прекомерно и би ограничило възможността системата да бъде развивана и актуализирана в съответствие с практиката. Същевременно не е допустимо законът да остави напълно открит въпроса за съдържанието на бъдещата подзаконова уредба.

Поради това е необходимо още на законово ниво да се фиксират не отделните индикатори в тяхната техническа конкретика, а:

• принципите, на които следва да се основава системата;

• общите тематични направления, в рамките на които се изграждат критериите;

• задължителното съдържание на наредбата;

• гаранциите за публичност на данните, мотивите и резултатите;

• изискването за съобразяване със спецификата на различните видове културни институти;

• ограничаването на административната дискреция при категоризацията и оценяването.

Така законът ще изпълни присъщата си функция да зададе пределите и гаранциите на реформата, без да се превръща в методика или инструкция.

Предложението стъпва и върху вече разработени идеи за промени в подзаконовата уредба, които показват, че реалното оздравяване на системата не може да се постигне само чрез законодателна промяна, а изисква ясни дефиниции, стандартизирани данни, работещи правила за наблюдение и възстановяване на комплексната оценка. В този смисъл именно законът следва да постави задължителната рамка, в която подзаконовите актове да бъдат разработени и приложени.

III. Специално предложение относно комплексната оценка

Наложително е в мотивите към законопроекта, а при възможност и в самия закон, изрично да се посочи, че комплексната оценка не следва да бъде мислена като инструмент, приложим единствено към сценичните изкуства. Възстановяването и модернизирането на комплексната оценка има смисъл само ако тя бъде разгърната като общ механизъм за наблюдение, анализ и оценяване на публично значимата културна дейност, съобразен със спецификата на отделните видове културни институти и организации.

В тази връзка предлагам в мотивите към § 4 и в бъдещата наредба по чл. 4а изрично да се включи принципът, че наблюдението, анализът и комплексната оценка следва да обхващат не само държавните културни институти към министъра на културата, но и всички културни структури, които осъществяват публично значими културни функции въз основа на държавно делегирани дейности или други устойчиви форми на публично финансиране.

Това е важно, защото и извън системата на сценичните изкуства съществуват културни субекти, които не могат да бъдат разглеждани единствено като самостоятелни организации в частноправен или общински режим, а изпълняват трайни публични функции. Такъв е случаят с читалищата, които по силата на Закона за народните читалища изпълняват и държавни културно-просветни задачи, както и с музеите, галериите и библиотеките, за които държавният бюджет и стандартите за делегираните от държавата дейности предвиждат финансиране чрез натурални и стойностни показатели, включително по бюджетите на общините.

Поради това комплексната оценка следва да бъде изградена като обща по принцип, но модулна по съдържание система. Общата ѝ рамка следва да се основава на прозрачност, отчетност, съпоставимост, дигитализация, устойчивост, работа с публики и обществен ефект, а конкретното съдържание на оценяването да се определя според вида на института, неговия предмет на дейност и обществената му функция.

В този смисъл предлагам в мотивите към законопроекта да се включи следното изречение:

„Комплексната оценка на дейността следва да бъде възстановена и развита като модулна система за наблюдение, анализ и оценяване на публично значимата културна дейност, приложима към различните видове държавни, общински и други публично финансирани културни институти и организации според техния предмет на дейност, обществена функция и нормативен режим.“

IV. Необходимост от пряка връзка между закона и подзаконовата уредба

Убеден съм, че общественото обсъждане следва изрично да отчете, че промяната в закона няма да постигне целите си, ако не бъде съпътствана от своевременно и съгласувано преразглеждане на действащите Наредба № Н-4 и Наредба № Н-6. Натрупаният практически опит показва, че именно в подзаконовата рамка се намират редица дефицити, свързани с неясни критерии, непълни дефиниции, формално отчетничество, слаба проследимост на управленските програми и дефицит на реална оценка.

Предложенията за промени в Наредба № Н-4 поставят въпроси като по-ясни критерии за състава на конкурсните комисии, гаранции за независимост и липса на конфликт на интереси, по-голяма публичност на управленските програми и по-реална атестация на управлението в хода на мандата. Предложенията за промени в Наредба № Н-6 очертават възможна професионална рамка за дефиниране на видовете институти, понятийния апарат, структурата на наблюдението и съдържанието на комплексната оценка. Това показва, че законовата промяна следва да бъде мислена в пряка връзка с необходимото прецизиране на подзаконовата уредба.

Затова е целесъобразно още в мотивите към законопроекта да се предвиди ясен ангажимент в кратък срок след приемането му да бъдат публикувани за обществено обсъждане и проектите за промени в Наредба № Н-4 и Наредба № Н-6.

V. По текста за „държавна задача, поставена от министъра“

Особено внимание следва да се обърне на възможността за възлагане на държавна задача от министъра на културата. Държавата следва да разполага с инструмент за насърчаване на приоритетни автори, произведения, събития и форми на културно присъствие. Но ако този инструмент остане недостатъчно определен, без ясни критерии, срок, ресурс, обществена цел и задължение за публично мотивиране, той може да се превърне в поле за непрозрачни предпочитания и административен субективизъм.

Поради това предлагам на законово ниво да се предвидят поне минимални изисквания за предварително обявени критерии, бюджет, срок и очакван обществен резултат, както и мотивиран и публично достъпен акт. Това не ограничава държавната културна политика, а я прави по-предвидима и подотчетна.

VI. По регистрите и административната тежест

Подкрепям усилието за изграждане на пълноценни електронни регистри, но считам, че текстовете следва по-ясно да отчетат спецификата на свободните професии и самонаетите в културния сектор. Предвидените режими на регистрация и актуализация на данни могат да доведат до реално административно натоварване за значителен брой лица и организации. Ето защо е необходимо още в закона да се заложи принципът на еднократно събиране на данни, служебен обмен на информация и облекчен електронен режим за артистите и специалистите в областта на културата.

Това е важно не само за намаляване на тежестта, но и за създаване на по-надеждна и работеща информационна среда за независимия сектор, вместо за въвеждане на нови административни бариери пред него.

VII. Обобщение

Подкрепям посоката на законопроекта, но заедно с това застъпвам и позицията, че предвидените текстове следва да бъдат допълнени с минимални законови гаранции относно:

• общата рамка на критериите за категоризация, наблюдение, анализ и оценка;

• задължителното съдържание на подзаконовата уредба;

• възстановяването на комплексната оценка като модулна система, приложима към различни видове културни институти и публично финансирани културни организации;

• публичността на данните, стратегическите планове, годишните доклади и мотивите за взетите решения;

• ограничаването на субективизма при възлагането на държавни задачи;

• принципа за еднократно събиране на данни и облекчен режим за свободните професии;

• изричната връзка между закона и необходимите последващи промени в Наредба № Н-4 и Наредба № Н-6.

Без такива допълнения съществува риск реформата да остане формална и да прехвърли най-съществените решения на подзаконово ниво без достатъчна законова рамка и без достатъчни гаранции срещу непрозрачност и неравно третиране. При необходимото прецизиране обаче законопроектът може да се превърне в реална основа за по-обективна, професионална и устойчива културна политика.