Профил на Програма за правна защита на бежанци и мигранти Български хелзинкски комитет

Предвид всичко гореизложено, становището на Български хелзинкски комитет е против приемането на представения законопроект поради изложените аргументи и съображения и че ако се пристъпи към внасянето на законопроекта в Народното  събрание и бъде приет в този му вид и редакция, същият ще блокира функционирането на националните производства за убежище и международна закрила и напълно ще осуети изпълнението от страна на  Република България на Пакта за миграция и убежище на Европейския съюз, което следва да започне на 12 юни 2026 г.

III.              По приложената законодателна техника

На последно място, като най-основният и изначален проблем на законопроекта следва да се посочи избраната законодателна техника.

Като цяло законопроектът е основно, ако не и почти цялостно, изграден от препращащи норми към текстове на общностни норми от правото на ЕС в областта на убежището, понастоящем обединени и кодифицирани в Пакта за миграция и убежище. При това препращането е използвано масово, а не по изключение, каквъвто е препоръчителният нормотворчески  подход съгласно разпоредбата на чл. 39, ал. 1 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове (ДВ, бр. 39 от 21 май 1974 г., УПЗНА).

Следва да се отбележи, че общностните норми на ЕС, и в частност – нормите на Пакта за миграцията и убежището, уреждат общи минимални правни стандарти. Поради това в правомощието, но също така и в задължението на държавите-членки, е необходимо да приемат собствени вътрешни разпоредби относно органите, които ще ги изпълняват, както и подробни правила и процедури, по които те ще се прилагат в съответствие с особеностите на конкретната национална административноправна уредба.

В конкретния случай, тази уредба за Република България е регламентирана в Закона за администрацията (ДВ, бр. 130 от 5 ноември 1998г.) и Административнопроцесуалния кодекс (ДВ, бр. 30 от 11 април 2006г.).

Въпреки това, законопроектът – с изключение на отделни разпоредби в Глава четвърта и Глава седма, препраща към материалноправните дефиниции на Пакта, преповтаря неговите процесуалните стандарти или задължителни гаранции, но не регламентира вътрешни правила или процедури, които да създават правилото за поведение на конкретния орган или служител съгласно изискването на чл. 38 от УПЗНА. Действително, Пактът за миграцията и убежището се състои основно от нормативни актове от ранга „регламент“ и само три директиви (Директива 2001/55/ЕО за временната закрила, Директива 2003/86/ЕО относно правото на събиране на семейството и Директива (ЕС) 2024/1346 за определянето на стандарти относно приемането).

Съгласно чл. 288, ал. 2 от ДФЕС „регламентът“ е акт с общо приложение, който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки, докато ал. 3 определя „директивата“ като правен акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите-членки, като оставя на националните власти свобода при избора на формата, правилата и средствата за постигане на този резултат чрез вътрешното законодателство.

Въпреки това, преповтарянето на нормите на регламента, освен спрямо материалноправните определения (дефиниции) за улеснение на прилагащите нормата органи и държавни служители, е не само напълно излишно, но и водещо до неизпълнение на основната функция на един закон, а именно и съгласно чл. 36, ал.1 от УПЗНА –   да формулира кратко, точно и ясно правилото за поведение, тоест, конкретните производствени действия, които следва да се предприемат от правоприлагащия орган на власт и неговите служители, за да изпълнят и постигнат предписаните от регламентите и директивите общи минимални материални и процесуални правни стандарти.

Има съществена разлика между правния стандарт и нормативната формулировка на конкретните действия и волеизявления на административния орган, които този орган следва да предприеме за тяхното постигане и реализация в правния мир.  А именно това е целта на новия национален закон за убежището, който следва да бъде приет, за да се осигури националната правна рамка за изпълнение на Пакта на ЕС за миграцията и убежището.

Поради това, въпреки заглавието на законопроекта като „Закон за международната закрила“ и въпреки декларативната разпоредба на чл.1, ал. 1 от него, отделните видове международна закрила –  статута на бежанец по чл.1А от Женевската конвенция за статута на бежанците и чл. 9 вр. чл.13 от Регламент (ЕС) 2024/1347) и субсидиарния статут по чл.15 вр. чл.18 от от Регламент (ЕС) 2024/1347,  не са изрично уредени като обхват и съдържание нито в Раздел I, Глава Общи положения, нито в коя да е друга част от законопроекта.

Избраният законодателен подход по-натам в чл. 21, ал. 3 от законопроекта да се препрати към чл. 3, съответно, точки 12, 4, 5 и 2, макар и неясно от коя точно разпоредба, на Регламент (ЕС) 2024/1347, съставлява пряко нарушение на разпоредбата на чл. 39, ал. 1 от УПЗНА, тъй като води до неяснота на текста и предпоставя различно тълкуване, водещи изначално към противоречива административна и съдебна практика.

Тази неяснота и обърканост създава обективна невъзможност на прилагащия административен орган да разбере коя норма следва да съобрази и да приложи, за да изпълни общовалидното правило на чл. 7 от АПК относно преценката на фактите и обстоятелствата от значение за решаването на случая, за да се уважи или отхвърли дадена молба за международна закрила. 

Този съществен недостатък е характерен за цялостния нов вариант на законопроекта.

Нещо повече, текстовете на разпоредбите са сложни, описателни, използват прекомерно чуждици като не отчитат и не съобразяват натрупалата се от началото на провеждането на националните бежански процедури от 1994 г. насам административна и съдебна практика в областта на убежището и международната закрила, и по-специално – дадените от българския съд задължителни указания, които изясняват и улесняват правоприлагащия орган и които са утвърдени като вътрешноправни стандарти.

В преобладаващото мнозинство от разпоредбите на законопроекта, вместо съставянето на конкретна норма съгласно правилата на ЗНА и УПЗНА, се открива преповтаряне разпоредбите на регламентите и директивите, включително буквалното възпроизвеждане с машинен превод от английски език на указанията и отговорите по конкретни въпроси, дадени от  Главна Дирекция „Миграция и вътрешни работи“ на Европейската комисия по тълкуването на съдържанието на нормите на Регламент (ЕС) 2024/1346, Регламент (ЕС) 2024/1348 и Регламент (ЕС) 2024/1347. 

Използваните масово в законопроекта сложни съставни изречения се явяват трудни за прочит и разбиране, и следователно – създават изначална и поради това, мъчно преодолима, предпоставка за объркване и допускане на грешка от служителите на Държавната агенция за бежанците, или от другите административни органи, на които ще се наложи да ги тълкуват и прилагат.

По този начин са констриурани почти всички разпоредби от законопроекта.

Тази законодателна техника и цялостен подход, обаче, пряко противоречи на предписанията на чл. 36 от УПЗНА, съгласно който разпоредбите на нормативните актове се формулират кратко, точно и ясно, като отклонения от общоупотребимия български език се допускат само, ако се налагат от предмета на акта, а чужди думи и изрази се използват само, ако са станали трайна съставка на българския език, или не могат да бъдат заменени с български думи и изрази.

В същото време, макар да пропуска да разработи подробни и ясни административно производствени правила – например, относно регистрацията преди или след скрининга на органите на МВР, за провеждането на ускорена процедура, за провеждането на процедура на границата, за поемане на отговорност и обратно приемане, за презаселване, и т.н., законопроектът посвещава значителна част от уредбата си на условията за назначаване на длъжност на председателя на Агенцията, на правилата за формиране на неговата заплата, на неговата мандатност и несменяемост, каквато по принцип е допустима единствено за избираеми органи на власт, но не и за назначаеми такива - при това детайлно, с подробности и изключителна прецизност, каквато липсва при останалите далеч по-ключови по съществото си разпоредби относно условията и реда за даване на убежище в Република България.

Считаме, че този внимателен и детайлен подход би следвало да бъде приложен на още по-силно основание и към останалата част от законопроекта при разписването на уредбата на видовете убежище, правата и задълженията, които произтичат от тях  и производствата, които следва да бъдат проведени от служителите на органа за преценка на тяхното предоставяне или отказ, тъй като именно тези въпроси са основните и съществените за уредбата на убежището и националните правила и процедури за неговото предоставяне.

Вместо това, законопроектът като цяло до голяма степен преповтаря разпоредбите на регламентите и директивите относно въведените от тях общи минимални стандарти, но без да ги развива и разработва в процесуални правила и процедури в съответствие с националната уредба и практика съгласно общия закон АПК. 

III.              По наименованието на органа

Съгласно чл. 7 от представения нов вариант на законопроект, държавната политика в областта на международната закрила като част от общата европейска система за убежище се провежда от председателя на Агенцията за международна закрила. От първоначалния, представен на 07.11.2025г. законопроект от наименованието е заличено единствено прилагателното „Национална“. Така, законпроектът променя радикално наменованието на органа от началото на неговото съдванате през 1994г. като национален орган по убежището – в изпълнение на чл.27, ал.3 от Конституцията.

Така предложената промяна на наименованието на националния административен орган по убежището предизвиква сериозни правни възражения по две основни съображения.

Преди всичко, органите на изпълнителната власт са уредени в чл. 19 от Закона за администрацията. Съгласно ал. 4 от него за органи на изпълнителната власт се считат и: 1. председателите на държавните агенции; 2. държавните комисии; 3. изпълнителните директори на изпълнителните агенции; 4. ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт.

Съгласно чл. 47, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗАдм) държавната агенция е администрация на пряко подчинение на Министерския съвет за разработване и осъществяване на политика, за която не е създадено министерство, а съгласно ал. 3 от същата разпоредба държавната агенция се ръководи и представлява от председател, който се определя с решение на Министерския съвет. Така, съгласно чл. 19, ал. 4, т.1 от ЗАдм изпълнителният административен орган от вида „председател“ би могъл да ръководи единствено администрация от вида „държавна агенция“ в съответствие с разпоредбата на чл. 47, ал. 3 от същия закон.

От своя страна „агенция“ е наименование, с което във вътрешното ни законодателство може да се разбира както орган от вида „държавна агенция“, така и администрация от вида „изпълнителна агенция“ – така, например, Национална агенция за приходите към министъра на финансите, Национална агенция за професионално образование и обучение към министъра на образованието и науката, и др. 

Съгласно разпоредбата на чл. 54, ал. 1 от Задм, изпълнителната агенция е администрация към определен министър за административно обслужване на физически и юридически лица, както и за изпълнение на дейности и услуги, свързани с осигуряването на дейността на органите на държавната власт и на администрацията, а съгласно ал. 3 се ръководи и представлява от „изпълнителен директор“.

С оглед гореизложените разпоредби на Закона за администрацията, се явява незаконосъобразно липсата на точно нормативно определяне кой от двата вида „агенция“ ще бъде „Агенцията за международната закрила“ – а именно „държавна агенция“ или „изпълнителна агенция“.  

Държавната агенция е изпълнителен орган за провеждане на цялостната държавна политика в дадена област, както е уредено в чл. 47, ал. 1 от Задм, за която не е предвидено министерство, тоест, държавните агенции са ведомства с ранг на министерство. Поради това държавните агенции функционират на пряко подчинение на Министерския съвет, докато националните, тоест, изпълнителните агенции са администрации за административно обслужване и услуги в подпомагане органите на държавната власт и се създават към конкретен министър.

В мотивите на законопроекта не се изложени мотиви  какво налага предложеното заличаване на термина „държавна“ от наименованието на националния административен орган, провеждащ цялостната политика по убежището в Република България.  Това противоречи на разпоредбата на чл. 36, ал. 1 от УПЗНА.

III.              По обхвата на законопроекта

Във връзка с гореизложеното, прави впечатление че принципно сгрешеният подход досежно целта и обхвата на законопроекта, води и до явното смесване и объркване между отделните видове убежище и техните правни институти.

Така, в чл. 5, ал.2 от новия вариант на законопроекта се регламентира, че вземането на решения по молби за убежище представлява отделна национална процедура, към която се прилагат условията и реда, определени в глава Девета, раздел III.

Раздел III на глава Девета от Законопроекта урежда правлата за изпълнение на механизмите за солидарност в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1350 при презаселване. Между тези два правни института няма, и не може да има, никаква институционална, правна и дори процедурна връзка и взаимодействие.

Преди всичко убежището, предоставяно от президента, по реда на чл. 98, т.10 от Конституцията не може да бъде дублирано в процедура от националния закон, която се провежда от административния орган. Тяхното дублиране е не само алогично, но и повдига сериозни въпроси относно конституционосъобразността на този подход.

Освен, че е очевидно явното смесване на институтите по чл. 98, т.10 от Конституцията и Регламент (ЕС) 2024/1350 за презаселването, този подход категорично не може да бъде споделен от нормотворческа и конституционна гледна точка. Президентът е самостоятелно конституционно уреден орган на власт, различен от законодателната, изпълнителната (административната) и съдебната власт. Уредбата на Конституцията не може да бъде стеснявана, разширявана или допълвана от материалноправна страна със закон или друг подзаконов нормативен акт (чл.5, ал.1 и 2 от Конституцията, а само с изменение на самата нея (чл. 153 от Конституцията).

В конституционния текст на чл. 27, регламентиращ убежището, действително се посочва, че не само редът, тоест, производствените правила, но и условията, тоест, материалните предпоставки, се уреждат със закон.

Това, обаче, се отнася единствено досежно материалните предпоставки, на които органите на изпълнителната власт могат да основават своите решения. Това е така, доколкото материалните предпоставки, по които упражнява своите правомощия президентът на републиката в качеството на неин държавен глава, вече са предвидени и уредени в чл. 27, ал. 1 от Конституцията като основен и върховен законодателен акт.

Довод в подкрепа на тази теза е практиката на Конституционния съд (КС), който в редица свои решения[1] указва, че основните обществени отношения са тези, свързани с основните конституционни права и че в тази връзка законодателят действително разполага с правомощието да преценява по целесъобразност каква система за уреждане на обществените отношения да приеме и въз основа на какви условия и принципи то да се осъществява, но само и единствено в съответствие с конституционните изисквания и уредба[2]. КС подчертава, че законодателната власт действително разполага със значителна дискреция, но само доколкото не навлиза в компетентността на други държавни органи съобразно принципа на разделение на властите.

Поради това, ограничаването на правомощието на президента на републиката чрез обвързването му с предварителните оценки за целите на чл. 6 от Регламент (ЕС) 2024/1350, извършвани от председателя на Агенцията чрез неговите длъжностни лица и след становище на Държавна агенция „Национална сигурност“, а когато това е необходимо и на министъра на вътрешните работи и на органите, е противоконституционно и законодателно недопустимо.

Освен това, подобно преуреждане не се налага от никаква друга конкретна причина, която да се открива или произтича от сложилата се административна и съдебна практика по убежището през последните 30 години, нито от новоприетите регаменти на Пакта на ЕС за миграцията и убежището.

II.                    По наименованието на законопроекта

Законопроектът е озаглавен „Закон за международната закрила“ в съществена отлика от начина, по който е озаглавен законопроектът до този момент, както и озаглавяването на нормативните актове, уреждали и уреждащи тази материя понастоящем, а именно – Наредба за предоставяне и регламентиране статута на бежанците (ПМС №208/1994, обн.  ДВ, бр.84 от 14 октомври 1994г., отм. ДВ, бр.40 от 16 май 2000г.),  Закон за бежанците (обн. ДВ, бр.53 от 11 юни 1999г., в сила от 1 август 1999г., отм. ДВ, бр.54 от 31 май 2002г.) и сега действащият Закон за убежището и бежанците (обн. ДВ, бр.54 от 31 май 2002г., в сила от 1 декември 2002г.)

Следва да се отбележи, че заглавието на предлагания нов вариант на законопроект противоречи на конституционната уредба на убежището съгласно разпоредбата на            чл. 27, ал. 3 от Конституцията, която гласи, че: „Условията и редът за даване на убежище се уреждат със закон“. 

Следователно, съгласно предписанието на Конституцията, в качеството й на основен закон, родовият правен термин е „убежище“, а видовете убежище в Република България следва да бъдат определени в закона, приет на нейното основание.

Всякакъв друг възприет способ за определяне предмета и обхвата на този закон би бил противоконституционен.

Освен това, понятието „международна закрила“ в националното законодателство е въведено като термин от правото на Европейския съюз в областта на убежището (acquis communautaire), с който термин се обобщават и обозначават двата основни вида индивидуални статути на убежище и закрила, предоставяни в държавите-членки, а именно – статут на бежанец на основание чл.1А от Женевската Конвенция на ООН за статута на бежанците от 1951г. и чл. 1 от Нюйоркския Протокол за статута на бежанците от 1967г., както и статут на субсидиарна закрила, въведена за пръв път в чл. 15 от Директива 2004/83/ЕО, преуредена в чл. 18 от Директива 2013/95/ЕС и транспонирана в националното законодателство в чл. 9 от действащия Закон за убежището и бежанците (ЗУБ).

Това обстоятелство бе отчетено през 2015 г. от експертната работна група, създадена към Комисията по правни въпроси на Народното събрание по инициираните изменения и допълнения на приетия през 2002 г. Закон за убежището и бежанците (ЗУБ), с които да се завърши транспонирането на нормите на правото на ЕС в областта на убежището, изработени и приети в резултат на реформите, проведени през 2013 г. Така, вследствие работата на парламентарната екпертна група през 2015 г.  бе въведена разпоредбата на чл.1а. (ДВ, бр.80/2015) от сега действащия закон ЗУБ, с който бяха преуредени всички видове убежище, предоставяни в Република България в съответствие с приетите и ратифицирани международни актове като Женевската конвенция и Нюйорския протокол, както и хармонизация с директивите и регламентите на ЕС в областта на убежището, чието действие се определя от чл. 197 от консолидирания текст на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално чл.288, ал.1 - 3 ДФЕС (предишен член 249 от ДЕО).

В доклада на Комисията по правни въпроси на Народното събрание на първо четене на законопроекта, проведено на 16 декември 2014 г., вносителят - народният представител г-н Тунчер Кърджалиев уточни, че законопроектът е резултат от дейността на работна група с широко експертно участие, включваща представители на всички институции, съдилищата, академичната общност и международни и неправителствени организации, чиято дейност е свързана с правоприлагането на убежището, докато представителите на дирекция „Правно-нормативна дейност“ на МВР и на ДАБ-МС изрично посочиха, че законопроектът – цитираме: „е изцяло в унисон с приетите законодателни актове на Европейския съюз и се базира на широк консенсус на представителите на всички ангажирани институции, като с него се осигуряват неотложни национални мерки и се синхронизират понятията и обхвата на убежището и международната закрила“ (край на цитата).

Именно по тази причина с измененията от 16 октомври 2015 г., за пръв път в националното законодателство бяха систематично уредени всички видове убежище, предоставяни в съответствие с чл. 27, ал. 3 от Конституцията въз основа на приетите от Република България международни (Конвенцията за статута на бежанците от 1951г. и Протокола за статута на бежанците от 1967г.) и общностните актове на ЕС в областта на убежището (acquis communautaire), а именно – индивидуалния статут на убежище, предоставян от президента по реда на чл. 98, т. 10 от Конституцията (чл. 2, ал. 1 ЗУБ), международната закрила чрез индивидуалните статут на бежанец и хуманитарен статут, предоставяни от председателя на Държавната агенция за бежанците (чл.1а, ал.2 ЗУБ) и временната закрила, предоставяна с колективен акт на Министерския съвет след въвеждането й с акт на Европейския Съвет (чл.1а, ал.3 ЗУБ).

По тази причина заглавието на законопроекта следва да бъде възстановено в настоящия му вид като Закон за убежището и бежанците, още повече - по аргумент per fortiori - че по-натам в Раздел I от представения за обсъждане нов вариант на законопроект всъщност се уреждат всички видове убежище, действащи и в настоящата правна уредба, а именно – убежището, предоставяно от президента на републиката (чл. 2, ал. 1), международната закрила (чл. 5, ал. 3), временната закрила, предоставяна с акт на Министерския съвет (чл. 4), както и новият вид хуманитарен статут съгласно чл.2, ал.2 от Регламент (ЕС) 2024/1347. 

Становище по законопроекта на Български хелзинкски комитет:

I.           По предходно обсъдените и съгласувани глави първа, втора и трета

Във връзка с подготовката за прилагане на Пакта за миграция и убежище и необходимостта съгласно чл. 35 от Директива (EС) 2024/1346 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година от привеждане на националното законодателство в съответствие с общностните правни стандарти относно убежището, миграцията и свързаните с тях национални административни производства, със Заповед № Р-34 от 20.02.2025 г. на министър-председателя Росен Желязков е създадена Междуведомствена работна група за изготвяне на проект на нов закон в областта на убежището. 

Първото заседание на Междуведомствената работна група за изготвяне на проект на нов закон в областта на убежището е проведено на 04.03.2025 г. На заседанието е одобрена структурата на законпроекта и е взето решение работният процес по съгласуването на изготвените части на законопроекта да се осъществява чрез свикването на подгрупи за обсъждането на отделните му глави с участието на съответните органи и организации, в чиято компетентност попадат пряко или косвено дейностите и правоотношенията, уреждани в съответната глава или раздел.  

На 09.04.2025 г. е проведена среща на първата подгрупа с участието на представители на дирекция „Правно-нормативна дейност“, главна дирекция „Гранична полиция“, и дирекция „Миграция“ на МВР, обмудсмана на републиката, администрацията на президента, представителствата на Върховния комисариат за бежанците на ООН и на УНИЦЕФ и БХК. На нея са обсъдени и съгласувани първите три глави от законопроекта, а именно „Общи положения“, „Специализиран административен органи“ и „Условия за убежище“ съгласно приетата структура на законопроекта.

На срещата на Междуведомствената работна група, свикана на 07.11.2025 г., е представен изцяло нов проект на закон, подготвен от експертен екип на Държавната агенция за бежанците при МС без свикването на подгрупи за обсъждане и съгласуване на отделните му части.

Този нов вариант на законопроект следва различна от одобрената структура, като първите три глави от него съществено се различават от вече обсъдените и съгласувани на подгрупа на 09.04.2025 г. не само по заглавие – „Общи положения“, „Провеждане на държавната политика в областта на убежището“ и „Прилагане на стандартите за международна закрила“, но и по съдържанието на техните разпоредби. 

Променено и самото заглавие на законопроекта – по този въпрос, виж по-долу т. II от настоящото становище.

Така извършената подмяна на вече одобрените и съгласувани глави от проекта на нов Закон за убежището и бежанците буди несъгласие с предприетия подход. Съгласно утвърдената процедура и проведените до този момент консултации, въпросните първи три глави са съгласувани между заинтересованите компетентни органи. Поради това тяхната промяна и de facto пълна подмяна с изцяло нови текстове без посочване на конкретна причина, анализ или мотиви за подобен подход, поражда загриженост относно прозрачността и предвидимостта на процеса по изработване на законопроекта.

Устойчивото и качествено законодателство изисква яснота относно причините за всяка корекция, както и предварително аргументирана необходимост от нейното въвеждане. Липсата на такава информация затруднява както експертната оценка, така и възможността за конструктивен диалог и изключването на евентуални съмнения за правен волунтаризъм.

Това противоречи на установените конституционни и законодателни стандарти за провеждането на прозрачен, последователен и съгласуван нормотворчески процес.

По тези причини, поисканите от ДАБ и представени след заседанието на 07.11.2025г. на Междуведомствената работна група становища на участващите министерства и ведомства, като например  – Министерство на правосъдието (становище от изх.№12-00-23#13/21.11.2025г.), Министерство на образованието и науката (становище от 21.11.2025г.), Министерство на електронното управление (становище от 21.11.2025г.), Главна дирекция „Гранична полиция“ на Министерството на вътрешните работи (становище от 21.11.2025г.), Агенция по заетостта (становище от 21.11.2025г.),  както и почти всички други заинтересовани министерства и ведомства изказват становище „ПРОТИВ“ приемането на законопроекта в неговата цялост и препоръчват основната му преработка.