Профил на Христо Христев

СТАНОВИЩЕ

на Адвокатския съвет на Софийска адвокатска колегия

oтносно проекта за Закон за международната закрила

След като се запозна с представения проект за Закон за международната закрила, Адвокатският съвет на Софийската адвокатска колегия (САК) изразява следното становище по проекта и включени в него конкретни предложения за нормативни разрешения в материята на убежището и международната закрила. 

1. По наименованието и предмета на законопроекта

Адвокатският съвет на САК намира, че се поставя въпросът за конституционносъобразността на представения законопроект що се отнася до неговия предмет и предлаганото наименование на законодателният акт. Чл. 1 от проекта предвижда, че законът урежда обществените отношения, свързани с международната закрила като част от общата европейска система за убежище. Тази формулировка променя концептуалния замисъл на националната уредба в проблематиката на убежището, като заменя конституционното понятие „убежище“ с производния термин „международна закрила“.

Съгласно чл. 27, ал. 3 от Конституцията на Република България (КРБ) „условията и редът за даване на убежище се уреждат със закон“. Конституцията използва родово понятие – „убежище“, което обхваща различните му форми и което е част от конституционната система на защита на основните права. Нормата е пряко приложима и има върховенство съобразно чл. 5, ал. 1 КРБ.

Понятието „международна закрила“ е термин на правото на ЕС, използван за обозначаване на двата основни статута – предоставянето на закрила като бежанец и предоставянето на субсидиарна закрила. То има функционален характер спрямо конституционната уредба. Заместването на родовия конституционен термин със специфично понятие от правото на ЕС създава риск от нормативно изместване на обхвата на закона извън конституционно допустимата рамка.

Считаме, че визираната терминологична промяна не е неутрална. В областта на убежището тя има концептуален характер, доколкото „убежище“ е свързано с конституционна компетентност на президента и с традиционно установена национална правна доктрина. Една законодателна подмяна на понятието може да доведе до стесняване или разширяване на материалните предпоставки за предоставяне на убежище, до институционално преразпределение на компетентността в материята, както и до трансформиране на конституционно гарантирано право в административна процедура по прилагане на европейската уредба в материята на убежището и временната закрила.

Поддържаме, че проектът за закон следва да бъде съобразен с терминологията и логиката на конституционната уредба. Ето защо наименуването на закона „Закон за международната закрила“ вместо „Закон за убежището и бежанците“ поставя под въпрос конституционната съвместимост на законопроекта още в неговото основно определение.

2. По смесването на конституционни и административни правомощия

Чл. 5, ал. 2 от проекта предвижда, че вземането на решения по молби за убежище представлява отделна национална процедура, към която се прилагат условията и редът, определени в глава девета. В същото време редица разпоредби въвеждат административни механизми на предварителна оценка, координация със службите за сигурност и включване на председателя на Агенцията за международна закрила в процеса.

Следва да се има предвид, че убежището по чл. 98, т. 10 от Конституцията се предоставя от президента на Републиката. Това е самостоятелно правомощие на държавния глава, което не може да бъде ограничавано чрез подзаконови критерии или различни форми на предварителни административни оценки. Конституцията урежда материалната компетентност, а законът може да развие процедурния ред единствено доколкото не стеснява и не трансформира самото правомощие, което президентът има.

Въвеждането на административни механизми, които на практика създават задължителни становища или предварителни оценки, обвързващи или влияещи върху преценката на президента, би представлявало нарушение на принципа на разделение на властите (чл. 8 КРБ), навлизане на изпълнителната власт в конституционно определена компетентност на президента и непряко ограничаване на дискреционното правомощие на държавния глава. В тази връзка е от значение да се подчертае, че според конституционната доктрина законодателят не може да „детайлизира“ конституционно правомощие по начин, който променя неговата същност. Казано с други думи, законът не може да установява съдържателни условия, които Конституцията не предвижда.

Поради гореизложеното считаме, че законопроектът следва да бъде преработен като  ясно се разграничат процедурата по международна закрила (бежански и субсидиарен статут), администрирана от изпълнителната власт от процедурата по убежище, осъществявана от президента, без институционално подчиняване или смесване на правомощията на президента и на органите на изпълнителната власт.

3. По възприетата законодателната техника и съотношението с правото на Европейския съюз 

Законопроектът възпроизвежда обширни текстове от регламенти на ЕС, напр. относно прилагане на Регламент (ЕС) 2024/1347 и Регламент (ЕС) 2024/1348. Според нас подобен подход създава няколко съществени проблема. На първо място, както е известно регламентите на ЕС имат пряко действие по силата на чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Повторното им възпроизвеждане в национален законодателен акт е не само излишно, но създава предпоставки за нарушаване на уредбата по регламента и подкопаване на неговото ефективно действие. От една страна се създава риск при прилагане на законодателната уредба да не се съобрази системната връзка с правото на ЕС, да се допусне тълкуване на уредбата на закона съобразно правилата на вътрешното право, като по този начин се наруши еднообразното действие на общата европейска уредба. От друга страна,   при изменение на регламент възпроизведеният текст в националния закон може да остане непроменен, като по този начин бъдат нарушени изискванията, произтичащи от принципа на правна сигурност. 

На второ място, прави впечатления, че предложеният проект за закон не изпълнява функция на систематичен национален нормативен акт, който урежда фокусирано въпроси от обхвата на запазената за държавата компетентност в материята на убежището и международната закрила, а придобива характер на компилация от европейски източници на нормативна уредба. Това засяга изискваните с оглед на чл. 4, ал. 1 КРБ яснота и предвидимост на закона. С оглед на принципът на правовата държава нормативният текст на един закон следва да бъде разбираем и ефективно приложим без необходимост от постоянно препращане към множество други актове.  Считаме, че една устойчива нормативна конструкция следва да въвежда ясно националните процедурни правила, осигуряващи както прилагане на общата европейска уредба, така и на вътрешните аспекти на института на убежището. 

4. По уредбата на задържането и налагането на ограничения на гарантирани права на кандидатите за убежище и международна закрила

Уредбата на задържането и ограничаването на правата на кандидатите за международна закрила представлява едно от най-съществените измерения на законопроекта, доколкото пряко засяга основни права – правото на свобода и на лична сигурност, достъпа до съдебна защита и защитата на децата като особена група носители на права. Именно в тази част проектът поражда най-сериозни притеснения относно неговата съвместимост с Конституцията, Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), Хартата на основните права на ЕС и Конвенцията за правата на детето.

В тази връзка е от особено значение, че законопроектът допуска задържане на деца, включително в контекста на запазване на „единството на семейството“ или с оглед на „висшия интерес на детето“. Считаме, че подобна конструкция е израз на сериозно концептуално объркване. Съгласно чл. 37 от Конвенцията за правата на детето лишаването от свобода на дете може да бъде използвано единствено като крайна мярка и за възможно най-краткия подходящ период от време. Практиката на Комитета по правата на детето на ООН последователно приема, че задържането на деца поради имиграционен статут по принцип е несъвместимо с принципа на висшия интерес на детето.

Следва да се подчертае също, че принципът на „висшия интерес на детето“ не може да бъде използван като формално оправдание за ограничаване на свобода. Висшият интерес на детето предполага оценка на всички алтернативи и избор на най-щадящата мярка. Задържането в помещение от затворен тип, дори когато детето е придружено, има обективен характер на лишаване от свобода по смисъла на чл. 5 ЕКПЧ. Европейският съд по правата на човека нееднократно е постановявал, че задържането на деца по миграционни причини изисква особено строги стандарти за необходимост и пропорционалност - вж. например Popov v. France, applications nos. 39472/07 and 39474/07; Mubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium, application no. 13178/03. 

От друга страна, уредбата по Пакта за миграцията и убежището на ЕС не съдържа широкообхватна норма, която да позволява автоматично или общо задържане на непридружени непълнолетни лица в процеса на международна закрила. Напротив, общата европейска уредба установява принципни ограничения и изключения за задържане на тази група уязвими лица. Уредбата на ЕС, изисква специални гаранции за непълнолетните и като общо правило те не са обхванати от обичайните режими на задържане в рамките на процедурите на пакта, освен в строго ограничени хипотези.

В тази връзка считаме, че законодателят е длъжен да предвиди правила, като ограничават възможността за задържане на непридружени непълнолетни, да уреди допустимите алтернативи на задържането, да предвид строго дефинирани максимални срокове в случай на задържане като крайна мярка и да установи задължителен автоматичен съдебен контрол над всяка хипотеза на задържане. 

По отношение на пълнолетните лица проектът допуска задържане при наличие на „риск от укриване“ или други широко определени формулировки, които имат бланкетен характер. Проблемът тук е двупластов: първо , в дефинирането на риска, и второ, в процесуалните гаранции. Съгласно чл. 5, пар. 1, б. „f“ ЕКПЧ задържане с цел предотвратяване на неразрешено влизане или във връзка с процедура по експулсиране е допустимо, но само при спазване на принципа на законност и при наличие на добросъвестно провеждане на процедурата. Задържането не може да бъде автоматично или с превантивен характер, ако липсва конкретна индивидуална оценка.

Формулировки като „риск от укриване“ следва да бъдат изчерпателно дефинирани, да се прилагат въз основа на обективни критерии и да се подчиняват на процедура на доказане във всеки конкретен случай. Ако рискът се предполага абстрактно, например поради липса на адрес или документи, това води до превръщане на задържането в общо правило за определени групи лица, което е несъвместимо с принципа на пропорционалност.

Освен това законопроектът предвижда възможност определени оценки от значение за предоставянето на убежище и международна закрила да не подлежат на съдебен контрол чрез квалификацията им като актове, които „не представляват индивидуален административен акт“. Тази техника буди сериозни съмнения. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията всички административни актове подлежат на обжалване, освен ако в самата Конституция е предвидено друго. Считаме, че изключение чрез обикновен закон е недопустимо, когато актът засяга основни права.

От значение е също, че съгласно практиката на ЕСПЧ ограничаването на правото на свобода и сигурност – дори под формата на „настаняване в помещение от затворен тип“ – без незабавен и ефективен съдебен контрол, потенциално представлява нарушение на чл. 5, пар. 4 ЕКПЧ, който гарантира правото на всяко лишено от свобода лице да обжалва законността на задържането си.

Законопроектът предвижда също възможност за ограничаване или намаляване на материалните условия за приемане в определени хипотези. Тази конструкция следва да бъде разглеждана не само като социална мярка, а като инструмент, който може фактически да принуди лицето да напусне мястото на пребиваване или да се постави в състояние на крайна уязвимост. Според практиката на ЕСПЧ лишаването от минимални условия на съществуване може да достигне прага на нечовешко и унизително третиране по смисъла на чл. 3 ЕКПЧ. Следователно всяко ограничаване на базисни условия следва да бъде строго индивидуализирано, временно, пропорционално и съобразено със статута на уязвимите лица. Автоматични или бланкетни санкционни режими са несъвместими с принципа на хуманност и с естеството на производството по международна закрила, което по дефиниция се прилага към лица, търсещи защита от преследване.

Адвокатският съвет на САК намира, че при съвкупната оценка на предлаганата уредба се наблюдава нормативен модел, при който задържането и ограниченията се позиционират като управленски инструмент за контрол на миграционните процеси. Това води до пренареждане на ценностната тежест в закона – от защита на правото на убежище и други форми на закрила към уредба, основана на управление на риска. Такава трансформация според нас противоречи на природата на института на международната закрила. Основната функция на процедурата е да идентифицира лица, нуждаещи се от закрила, а не да ги третира като потенциален обект на санкционна политика.

В обобщение, в проекта за Закон за международната закрила липсва убедителна законодателна рамка, която да гарантира, че задържането е действие ultima ratio. От изложението на мотивите не се извеждат емпирични данни, които да обосноват широкия обхват на ограниченията на права, в това число и задържанията на кандидати за международна закрила. С оглед изложеното, Адвокатският съвет на САК счита, че тази част на законопроекта следва да бъде изцяло преразгледана, като се въведат строги ограничения и детайлно определени условия  на задържане на непридружени непълнолетни, приоритетна рамка на алтернативи на задържането, ясни и доказуеми критерии за риск от укриване, автоматичен и бърз съдебен контрол, изрично изключване на санкционен характер на ограниченията и специална уредба за уязвими лица.

5. По правната помощ и достъпа до правосъдие

Една от най-съществените части на проекта на Закон за международната закрила е уредбата на правната помощ и достъпа до правосъдие. Именно във връзка с нея се налага най-прецизна оценка за съответствие с чл. 56 и чл. 120 КРБ, чл. 6 и чл. 13 ЕКПЧ, чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС, а от друга страна с принципа на правовата държава, произтичащ от чл. 4, ал. 1 КРБ и чл. 2 вр. чл. 19, пар. 1, ал. 2 от Договора за Европейския съюз, както и със стандартите за защита на директивите и регламентите от Пакта за миграция и убежище. Адвокатският съвет на САК намира, че предложената уредба в чл. 97–101 от проекта съдържа съществени слабости, които създават риск правната помощ да се превърне в формална гаранция без реално съдържание.

На първо място, считаме, че предвидената в проекта възможност председателят на Националното бюро за правна помощ (НБПП) да упражнява решаваща роля при назначаването на адвокати и „правни съветници“, които предоставят правна помощ, уредена в системна връзка между чл. 97–101 и съответните разпоредби относно участието на правен съветник в производството, представлява съществен проблем и поражда сериозни принципни възражения. 

Съгласно чл. 134 от Конституцията адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща се, като именно адвокатите са конституционно признатите професионални носители на функцията по защита на правата и законните интереси на гражданите, като по този начин те способстват за ефективното и справедливо правосъдие и за гарантиране на върховенството на правото. Намесата на орган на изпълнителната власт (в случая чрез председателя на НБПП) в процеса на определяне кои конкретни лица ще упражняват защитата създава риск от подчиняване на тази решаваща за правовата държава професионалната функция на административна дискреция. Това противоречи на модела, установен в Закона за правната помощ, където НБПП администрира системата, но не замества принципа на свободна адвокатска защита и не създава паралелен режим на „правни съветници“, които не притежават статута, гаранциите и професионалната отговорност на адвокатите. Подобно законодателно разрешение размива границата между професионалната адвокатска защита и административно делегирана правна услуга и би имало за резултат институционално отслабване на независимостта на защитата. 

Освен това концентрацията на правомощието по назначаване на правна помощ в административен орган, без ясно установени критерии и процедури, създава предпоставки за формализиране на защитата, механично разпределение на дела и потенциално занижаване на професионалните стандарти. В контекста на производства по международна закрила – които са фактически и правно сложни, често с участието на уязвими лица – качеството на защитата е пряко свързано с гарантирането на правото на ефективно средство за защита по чл. 56 и чл. 120 КРБ и чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС. Ако механизмът на назначаване поставя защитата под засилен административен контрол или допуска участието на лица извън адвокатурата без равностойни гаранции за компетентност и независимост, това неминуемо ще доведе до влошаване на качеството на правната помощ и, в крайна сметка, до ограничаване на ефективната защита на кандидатите – ограничаване, което засяга не просто процесуалната рамка на предоставянето на международна закрила, а упражняването на едно от най-значимите основни права за лицата, които са жертва на преследване или на тежки нарушения на други техни основни права, което предполага и предоставянето на убежище или международна закрила. 

Предлаганият ред на възлагане на оказването на правна помощ е още по-притеснителен предвид на това, че чл. 100, ал. 1, т. 2 от проекта допуска отказ от предоставяне на правна помощ, когато молбата „няма реални изгледи за успех“, като ал. 2 възлага на председателя на НБПП да извърши „бърза принципна преценка“ по този въпрос. Тази конструкция е проблематична по няколко съществени причини. Правото на защита по чл. 56 КРБ и правото на съдебен контрол по чл. 120 КРБ не могат да бъдат поставяни в зависимост от предварителна административна оценка за вероятния изход от спора. Наред с това предварителната преценка „за успех“ предполага държавен орган да изрази позиция относно съществото на висящ спор, който подлежи на решаване от съд. Това подкопава принципа на разделение на властите, създава институционален дисбаланс и води до риск от „административно филтриране“ на дела, които съдът не би следвало да бъде лишаван от възможността да разгледа ефективно. Особено проблематично е изричното насочване на това ограничение към втора инстанция, което може да ограничи достъпа до пълноценно двуинстанционно производство там, където то е предвидено.

Следва също да се има предвид, че терминът „бърза принципна преценка“ не представлява юридически стандарт. Предлаганият закон не съдържа критерии за извършване на тази преценка, задължение за детайлно мотивиране, правила за изслушване, стандарти за доказателствена оценка или изискване за пълноценно запознаване с преписката. В контекста на производство по международна закрила – което често включва сложни фактически въпроси, подобна „бърза“ оценка по същество е несъвместима с изискванията за задълбочена юридическа преценка.

Наред с това проектът предвижда обжалваемост само на част от отказите (при основание „липса на изгледи за успех“), но не гарантира същата степен на съдебен контрол при отказ на основание „достатъчно средства“. Този модел създава различна степен на защита при различни основания, допуска ограничаване на достъпа до правосъдие без ефективна съдебна проверка и противоречи на принципа на равнопоставеност.

На следващо място проектът въвежда кратки срокове за обжалване на редица актове. В условията на езикова бариера, липса на документи, настаняване в специализирани центрове или евентуално задържане, такива срокове създават обективна невъзможност за осигуряване на адвокат, запознаване с преписката, изготвяне на мотивирана жалба или събиране на доказателства. Правната защита не може да бъде ефективна, ако времевият режим прави упражняването ѝ практически невъзможно. Съдебната практика на ЕСПЧ е последователна, че правото на ефективно средство за защита означава реална, а не илюзорна възможност за такава. 

Проектът предвижда още, че адвокатът или „правният съветник“ може да се намеси в интервюто „само в края“. Същевременно в производство по убежище именно интервюто е основният източник на факти, върху които по-късно стъпва съдът. Ограничаването на адвокатската намеса до финалната част възпрепятства своевременно изясняване на неточности, ограничава възможността за реакция при проблеми в превода и създава риск от протоколиране на непълни или неточни фактически твърдения. Това неминуемо би рефлектира пряко и върху качеството на последващия съдебен контрол.

Следва да се подчертае също, че предлаганата възможност за възстановяване на разходи за правна защита при „значително подобрение“ на финансовото положение на кандидатите за закрила или при твърдяна невярна информация, може да има възпиращ ефект върху упражняването на гарантираните в рамките на общата европейска уредба права на кандидатите за международна закрила. Тези лица често се намират в крайно несигурно положение, могат да бъдат обезкуражени да търсят правна помощ от страх от бъдещо финансово задължение. В тази връзка бихме искали да подчертаем, че правната помощ следва да бъде гаранция за равнопоставеност и ефективно упражняване на правата на лицата, а не механизъм за ретроспективно санкциониране.

От значение е също, че в чл.98, ал.1 от Проекта за Закона за международната закрила се предвижда, че „безплатната правна помощ и представителството по този закон се осигурява от председателя на Националното бюро за правна помощ“. Текстът създава терминологична неяснота относно отдавна установени термини с точно съдържание в националното право на Република България - осигуряването на правната помощ и предоставяне на правната помощ. „Осигуряването“ на безплатната правна помощ е ангажимент на българската държава по силата Закона за правната помощ (ЗПП) – да бъде осигурена ефективна правна помощ  чрез равен достъп да правосъдие (чл.3) и да бъдат осигурени средствата за правната помощ от държавния бюджет. „Предоставянето“ на правната помощ се извършва от законоустановени държавни органи, в хода на конкретни производства, в хода на законоустановени процедури, спрямо конкретни лица, които се нуждаят от такава помощ и отговарят на законоустановените критерии. В процесуалните кодекси на Република България безплатната правна помощ под форма на процесуално представителство пред съд се предоставя от съдилищата, въз основа на правила, които целят определянето на процесуалния представител да не се извършва от органите на съдебната и изпълнителната власт. Тази функция законът възлага на адвокатските съвети, като органи на независимата адвокатура, за да бъде обезпечено правото на справедлив процес на нуждаещите се лица, чрез участие в процеса на независими процесуални представители-адвокати. По същество предписанието на чл.98, ал.1 от Проекта за Закона за международната закрила съсредоточава тези правомощията в ръцете на един и същ държавен орган – НБПП, който да предоставя осъществяването на безплатната правна помощ в съдебната фаза, така и да определя и назначава процесуалните представители на нуждаещите се лица. Така държавният орган изземва ролята на адвокатските съвети по определянето на адвоката – процесуален представител и изземва ролята на съда по назначаване на процесуалния представител в конкретните съдебни производства. Налице е пряк риск да бъдат накърнени конституционноустановените принципи за независимост на адвокатурата и за независимост на съда, чрез изземване на техните функции в производството, предоставени им за да бъде гарантирано правото на нуждаещите се лица от справедлив процес. Този резултат би нарушил и чл.17 от Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година, изискващ съобразяването с националното право при осъществяването на безплатната правна помощ и представителството в процедурата по предоставяне на закрила – изготвянето на свързаните с процедурата документи, изготвянето на жалбата, участието при изслушване пред съд.

Не на последно място в Проекта за Закона за международната закрила повсеместно се използва неясното понятие „правни съветници“, съчетано с пълно отсъствие на адвокатите, както в предвидените административни процедури, така в производствата пред съд. Този подход създава усещане за игнориране на адвокатската професия и контрастира с установения принцип в националното право на Република България, че процесуалното представителство се осъществява от правоспособни адвокати, а не от „правни съветници“ като гаранция за конституционните права на нуждаещите се лица за справедлив процес – чл.30, ал.4, чл. 56 от Конституцията на Република България.

В обобщение, уредбата на правната помощ е сърцевината на ефективния достъп до правосъдие. В настоящия си вид проектът създава модел на правна помощ, при който достъпът до адвокат може да бъде филтриран чрез предварителна оценка по същество и от друга страна е зависим от административна дискреция, съдебният контрол е частично ограничен, кратките срокове правят защитата илюзорна, процесуалната роля на адвоката е ограничена, а защитата на непридружените деца е понижена. Всичко това представлява съществен проблем с оглед съответствието на законопроекта с конституционните изисквания и с европейските стандарти за справедлив процес, както и поставя проблем в полето на изпълнението на специфичните европейски изисквания за защита на кандидатите международна закрила. 

***

След направения преглед на проекта за Закон за международната закрила Адвокатският съвет на Софийската адвокатска колегия счита, че в представения си вид той съдържа съществени концептуални слабости, както и поражда проблеми в полето на конституционната уредба, международноправните задължения на България и правото на ЕС. В своята съвкупност тези проблеми надхвърлят рамките на редакционни пропуски и налагат цялостно преразглеждане и преработване на законопроекта, така че да се гарантира пълно съответствие с Конституцията, правото на ЕС и международните стандарти за защита на основните права. С оглед на това Адвокатския съвет на САК настоява проектът да не бъде внасян в сегашния му вид, а компетентните ведомства под ръководството на Министъра на правосъдието да преработят предлаганата законодателна уредба на предоставянето на убежище и международна закрила.