Министерски съвет
Портал за обществени консултации
Моите коментари
По § 2, § 3 и § 7 от проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 7.07.2020 г. за формата и съдържанието на годишните доклади за дейността на одитните комитети на предприятията от обществен интерес
Чл. 108, ал. 1, т. 9 от Закона за независимия финансов одит и изразяването на сигурност по устойчивостта (ЗНФОИСУ) предвижда, че годишните доклади за дейността на одитните комитети на предприятията от обществен интерес се изготвят „по форма и със съдържание съгласно приета от Комисията наредба“. Посочената разпоредба, при спазване изискванията на чл. 42 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 883), овластява и възлага на Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори (КПНРО) да създаде уредбата на формата и съдържанието на годишните доклади, но именно с наредба като подзаконов нормативен акт по прилагане на ЗНФОИСУ, кореспондиращ и на всички изисквания на нормативната уредба към акт от този ранг и с посоченото предназначение.
Съгласно чл. 44, ал. 1 от Указ № 883, актът по прилагане на закон следва да уреди изчерпателно материята, до която се отнася.
Изложеното означава, че Наредба № 2 следва изчерпателно да уреди изискванията към формата и съдържанието на годишните доклади за дейността на одитните комитети. Последното бе предшестващо постигнато с разпоредбите на чл. 3, чл. 4, чл. 5, ал. 1 и Приложение № 1 към Наредба № 2.
Понастоящем, обаче, с предвидените с проекта на НИД на Наредба № 2 изменения в чл. 4 и чл. 5, ал. 1 от Наредба № 2 (с § 2 и § 3 от проекта на НИД на Наредба № 2) и отпадане на Приложение № 1 (съгл. § 7 от проекта на НИД на Наредба № 2), напълно се отстранява същината на уредбата на съдържанието на годишните доклади за дейността на одитните комитети, оставяйки единствено общото повторение на ЗНФОИСУ, изброяващо правомощията на одитните комитети като „области“, по които те ще са задължени да докладват чрез „подаване на съответната информация“ (съгл. предложените изменения с § 3 от проекта на НИД на Наредба № 2) и прилагане на „документи, удостоверяващи определени факти и обстоятелства“ (съгл. предложеното допълнение на § 2, т. 2 от проекта на НИД на Наредба № 2). Последните са бланкетни формулировки, без допълнителни пояснения. Изложеното напълно би изпразнило Наредба № 2 от нормативноизискуемото й съгласно чл. 109, ал. 1, т. 9 ЗНФОИСУ съдържание, с което би оставило празнота в подзаконовата нормативна уредба по тази материя, в явно противоречие както с делегацията на чл. 109, ал. 1, т. 9 ЗНФОИСУ, така и с общите принципи на нормотворчеството, залегнали като изрично изискване в чл. 44, ал. 1 от Указ № 883. Последното не би могло да се приеме за законосъобразно.
Нещо повече, посочената празнота ще бъде запълнена чрез онлайн формуляра в електронната платформа по чл. 5, ал. 1 от Наредба № 2, който ще съдържа не само конкретни въпроси/раздели/теми, т.е. ще определи извън подзаконовия нормативен акт тази „съответна информация“ по смисъла на § 3 от проекта на НИД, но и ще надгради подзаконовата нормативна уредба, дефинирайки какви документи следва да бъдат приложени към докладите и определяйки тези „факти и обстоятелства“, за които бланкетно загатва § 2, т. 2 от проекта на НИД. Следва да се подчертае, че липсата на нормативна опора на такъв онлайн формуляр за докладване в електронната платформа по чл. 5, ал. 1 от Наредба № 2 с основание би поставило въпроса за нейната легитимност, т.к. със съдържанието на този онлайн формуляр на практика ще се поставят изисквания към съдържанието на годишните доклади, неуредени в подзаконов нормативен акт с ранг на наредба, каквото е изискването на чл. 108, ал. 1, т. 9 ЗНФОИСУ, т.е. при незаконосъобразно упражняване на законовата делегация.
С оглед изложеното, следва да се предпочете разбирането, че Наредба № 2, както прецизно бе сторено предшестващо, следва да урежда съдържанието на годишните доклади на одитните комитети по чл. 108, ал. 1, т. 9 ЗНФОИСУ с конкретни, ясни и изчерпателни разпоредби (според изискването на чл. 44, ал. 1 от Указ № 883), без бланкетни формулировки, оставящи неуредени въпроси, които впоследствие да бъде уредени с онлайн съдържание, некореспондиращо на белезите на подзаконовия нормативен акт, изискуем от 108, ал. 1, т. 9 ЗНФОИСУ.
Моите коментари
По § 3 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 07.07.2020 г. за условията и реда за съставяне и поддържане на регистъра на одитните комитети в предприятията от обществен интерес - продължение
Заслужава да се отбележи, че самата формулировка на предложената нова т. 5 на чл. 5 от Наредба № 1 създава абсолютна неяснота, доколкото Одитните комитети са обичайно мандатен орган, чиито членове могат да бъдат преизбирани (с оглед липсата на нормативно ограничение за това). Предвид последното е неясно дали в Регистъра следва да бъде последващо вписвана като „дата на решение… за избор“ всяка нова дата на преизбиране и как би било видно, че се касае именно за преизбиране за нов мандат, а не за нов избор на изцяло нов членствен състав на съответния одитен комитет.
Не на последно място, в проекта на НИД на Наредба № 1 не е отразено реалното и единствено изменение в текста на чл. 109 ЗНФОИСУ, а именно терминологичната промяна в т. 4 на ал. 3. Същата следва да намери отражение в чл. 5, т. 4 от Наредба № 1.
По § 6 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 07.07.2020 г. за условията и реда за съставяне и поддържане на регистъра на одитните комитети в предприятията от обществен интерес
Предвидената с § 6, т. 1 от проекта на НИД добавка в чл. 10, ал. 1 от Наредба № 1 следва да бъде вмъкната не в края на разпоредбата, както предвижда проектът на НИД, а след запетаята след „регистъра“ и преди „съгласно приложение № 2“ – Чл. 10. (1) Председателят на одитния комитет уведомява писмено Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори в 14-дневен срок от настъпването или промяната в обстоятелство, подлежащо на вписване в регистъра, чрез подаване на заявление по образец съгласно приложение № 2.
По § 3 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 07.07.2020 г. за условията и реда за съставяне и поддържане на регистъра на одитните комитети в предприятията от обществен интерес
Съгласно чл. 12 от Закона за нормативните актове актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Еднозначно в съдебната практика се приема, че издаването на подзаконов нормативен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт, респективно на съответната част от него, която е издадена извън законовата делегация[1], както и че е недопустимо в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби[2]. В конкретния случай, делегацията за приемане на Наредба № 1 от 07.07.2020 г. за условията и реда за съставяне и поддържане на регистъра на одитните комитети в предприятията от обществен интерес (Наредба № 1) е обективирана в чл. 109, ал. 5 от Закона за независимия финансов одит и изразяването на сигурност по устойчивостта (ЗНФОИСУ), който предвижда приемането на Наредба, чийто предметен обхват са единствено „условията и редът за съставяне и поддържане на регистъра“ по чл. 109, ал. 2 ЗНФОИСУ, но не и съдържанието на регистъра, което е изчерпателно уредено в самия закон – в чл. 109, ал. 3.
Към днешна дата, чл. 5 от Наредба № 1 възпроизвежда съдържанието на посочената разпоредба на чл. 109, ал. 3 ЗНФОИСУ, отпреди изменението му със ЗИД ЗНФО, обн. ДВ, бр. 79 от 2024 г. С § 3 от проекта на НИД на Наредба № 1 е предложено допълване на съдържанието на регистъра, каквото ЗНФОИСУ не предвижда и каквото е недопустимо да се предвиди с подзаконово нормативен акт (Наредба № 1) в отклонение на нормативния акт, въз основа на който е издаден (ЗНФОИСУ).
С оглед изложеното, предложеното с § 3 от проекта на НИД изменение на чл. 5 от Наредба № 1 чрез добавяне на 4 точки с ново съдържание на Регистъра на одитните комитети в предприятията от обществен интерес, е лишено от правно основание и в този смисъл незаконосъобразно.
[1] В този смисъл напр.:
Решение № 3750 от 28.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1430/2017 г., 5-членен с-в: „Съгласно чл. 12 от ЗНА, актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен административен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт, респективно на съответната част от него, която е издадена извън законовата делегация.“;
Решение № 11779 от 5.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5798/2017 г., VI о.: „Съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт.“.
[2] В този смисъл напр.: Решение № 3618 от 15.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 536/2022 г., 5-членен с-в: „Недопустимо е в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби“.