Профил на Krassen Stanchev

Оценка на законопроекта за обществения транспорт

От Красен Станчев, гост професор в СУ и Председател на управителния съвет на Института за пазарна икономика

Общи коментари

В законопроекта не са взети предвид съществени бележки и препоръки, както от организации, които попадат в групата на заинтересованите лица, така и от независими експерти, включително тези, направени от мен. (За справка прилагам моите коментари към настоящата оценка.)

Тези части от предварителното обсъждане биха дали по-задълбочено съдържание на законопроекта и неговите разпоредби, ако бъде приет, биха били приложими с по-малко противоречия и разходи за участниците в транспортния отрасъл на икономиката, в частност – превоза на пътници (без изключените видове превод според чл. 4 от проекта).

По повод мотивите към законопроекта

Като основание отново е посочена съответната част от ПВУ. Но този план е по-скоро краткосрочна цел, докато една уредба на пътническите превози, която отчита съвременните тенденции, технологии и международен характер на инвестициите и услугите, би трябвало да позволява безпроблемното функциониране на пътническия транспорт за десетилетния напред.

Целта на законопроекта е посочена като уредба на отношенията по повод „планирането, управлението, възлагането, финансирането, цифровизацията и контрола на обществения транспорт“, заедно с правата на пътниците (чл. 1).

Мотивите не обясняват какъв проблем решава законопроекта, защото анализ на състоянието на пътническите превози не е направен. Предварителните допитвания и преглед на добрите практики не съответстваха на научните стандарти и насоки за оценка на въздействията на политики и законодателство.

Най-съществено в този пропуск е обстоятелството, че в публикуваната оценката на въздействието (разгледана по-подробно по-долу) формулира пет проблема, които до един са посочени като „липси“ на нормативна уредба, но не посочват проблеми на функционирането на пътническите превози като стопанска дейност.

От шестте обществени отношения, посочени в Мотивите и чл. 1:

-       „Възлагането“ и „контрола“ са задължения на органите на изпълнителната власт;

-       „Финансирането“ е само частично тяхна работа и уредено в други нормативни актове;

-       Преобладаващия брой дейности и задачи по финансирането на пътническите превози зависят бизнес предвижданията и инвестициите на частни, български и международни, превозвачи;

-       „Цифровизацията“ на пътническия транспорт е работа на доставчика на услугата „обществен“ транспорт; тя е необходима и при контрола, но за ощетяването и съответните контролни органи не е необходима законова уредба;

-       Правата на пътниците не се различават от общите права на купувачи и потребители, а спазването и „продуктова отговорност“ (“product liability”) на доставчика на услугата.[1]

В т. 7 от Мотивите се посочва, че със законопроекта се създава „регулаторен режим за превозвачи“, които предоставят услуга за своя сметка и риск. Но не е посочено от какъв е типа режим, макар че в съответното законодателство за административното регулиране и контрол върху стопанската дейност да са определени три вида регулиране.

Този пропуск е запълнен в Оценката на въздействието на законопроекта.

По повод Оценката на въздействието

А. Основен проблем на това обосноваване на необходимостта и последиците от законопроекта (ако се превърне в закон) е вече посоченото изброяване на проблеми на подотрасъла пътнически превози като отсъствие на законодателни и нормативни уредби.

Това проблем, защото:

1.     При такова идентифициране на проблеми, единственото им решение е разработване и приемане на съответната уредба;

2.     Освен че е основан на тавтологично разбиране на задачата на Оценката, този подход не просто не предоставя, а почти напълно изключва анализът на състоянието на пътническите превози;

3.     Затова Оценката де факто не сочи какви проблеми на тези превози решава законопроекта, а се занимава с описанието на предлагания законопроект.

Б. Въпреки този подход, в Оценката няма анализ на проблемите в организацията на обществения транспорт, свързани със заварените практики на централната и местната власти.

Например не е направен анализ на:

1.     Практиките по възлагане и бюджетно финансиране на транспортни услуги, попадащи в приложеното поле на законопроекта;

2.     Състоянието, вземането на решения и финансирането на държавните и общинските поръчки при превозите на пътници;

3.     Източниците на информация и качеството на статистиката (в частност на базите данни на НСИ), на основата на които ще се осъществяват дейностите, предписани и регламентирани от законопроекта;

4.     Предложенията на заинтересованите страни от периода на обсъждането на концепцията на законопроекта, макар част от тях да са преразказани без коментар и оценка.

По повод 4 например е посочено, че според мненията и препоръките на междуродни превозвачи либерализирането на подотрасъла ще доведе до намаляване на цените и подобряване на качеството на услугата. Икономическата логика на това мнение се основава на ефектите от „икономика от мащаба“ и предвиждането може да се свята за доказано „по принцип“. По този повод има достатъчно и достъпни икономически доказателства.[2] Оценката обаче не оценява това предложение.

В. По повод въвеждането на нов регулаторен режим Оценката споменава две възможности – уведомителен и/или регистрационен режим. По повод на тях оценката е, че „възможно увеличение“ на административните разходи

Но не предлага описание или решение по следните хипотези:

a.     Как транспортните власти ще прилагат регулирането;

b.     Каква ще е процедурата по отношение на регистрирани доставчици на услуги за пътнически превози в други страни, например страните членки на ЕС и ОИСР;

c.     Възможно ли е отчитането и ако „да“ по какъв начин законопроектът би прилагал добрите международни практики в пътническите превози.

По повод „с“ бяха дадени предложения кои модели биха били от полза за България. Тези предложения не са споменати.

Г. Освен състоянието на „транспортната“ статистика, решенията на правителството и местните власти за финансирането на обществен транспорт зависи от общото състояние на правата при преразпределение на бюджетите на централно и местно равнище.

Очевидно е например, че местните данъци в страната са почти изключително основани на правата на собственост върху движимо и недвижимо имущество. Иначе казано общините имат достъп до данъците от стопанска дейност (включително продажбите – ДДС) на тяхна територия само чрез трансфери от централния бюджет.[3]

Проблеми от този характер не са засегнати в Оценката.

По повод съдържанието на законопроекта

Макар според смисъла и буквата на Закона за нормативните актове да е очевидно, че всеки законопроект следва да опише правата и задълженията на органите на изпълнителна власт и институционалната рамка на прилагането и съобразяването по повод на разпоредбите на закона, този законопроект е всъщност законопроект за централното планиране на държавни дейности в областта на пътническите превози.

Това е видно по текстовете на раздели I – III от законопроекта.

В същото време съдържанието на предложения законопроект:

1.     Не запълва пропуските на Оценката на въздействието;

2.     Не разпределя целите според субектите на изпълнението на превозваческите услуги, както е посочено по-горе в коментара по повод Мотивите на законопроекта;

3.     Няма ясно поставяне на задачи на изпълнителните органи (от министър, през агенции до общински власти) и няма разпоредба, която да сочи, че тези органи се включват в предоставянето на такива услуги само когато няма заявен интерес от действащи частни превозвачи, български или чуждестранни;

4.     Не са посочени основанията за избор на превозвачи от съответните власти и въпреки сравнително леките регулаторни процедури, които предлага законопроекта, превръщането на регистрацията в лицензионен режим изглежда напълно вероятно;

5.     Не са взети предвид разпоредбите на споменатата Директива 2024/2853;

6.     Не са ясни разликите във вземането на решения по повод и при осъществяването на дейности при „възлагане“ на услуги по превоз на пътници от органи на изпълнителната власт и при предоставянето на такива услуги на основата на „търговски интерес“ и преценка на рискове за собствена сметка на превозвачи.

7.     Законопроектът запазва сегашната тромава, претоварена структура на органи по планирането и контрола на пътническите превози – това е следствие на недосвършената работа на предварителния анализ на проблемите, които следва да бъдат решени със законопроекта.

Заключение

Изглежда наложителна съществена работа по премахване на посочените недостатъци на проектозакона.

Но извън посоченото тук съдържанието на проекто-текста е добра основа за добър краен вариант на закон за обществения транспорт.

Докато трае работа по подобряване на законопроекта изглежда наложително НСИ да преработи транспортната си статистика или поне да уточни за България данните и анализите на ЕВРОСТАТ.

/Красен Станчев/

Становище на проф. Красен Станчев[4] по повод

Консултационен документ относно проект на Закон за обществения транспорт, включително структурата на законопроекта и въпросника към заинтересованите страни

По повод Въведението

1.     Липсва ясна методология, по която ще бъде извършена предварителната оценка на въздействията. Би било подходящо да се приложи класически анализ на ползи и разходи, като едните и другите се разделят на „преки“, „непреки“ и „предизвикани“.

2.     Всички налични статистически данни и дори непрофесионални наблюдения показват, че въздействията от ограничаване на придвижвания по време на пандемията (2020 и частично 2021 г.) са отдавна преодолени. В този смисъл те не могат да бъдат проблем на оценката на какъвто и да е проект за нормативен акт. Същото важи и за ПВУ: изпълнението му е технически, а не законодателен проблем. На това отгоре се предполага, че евентуално приетият закон ще действа след като Планът бъде приключен или изпълнен.

3.     Прегледът на нормативната рамка, извършен от МТС отговаря на стандартите за правен анализ, но не и на тези за икономически такъв. (Освен това в публикуваните документи липсват подробности на изложението, списването им, които вероятно е възможно да се поправят; например липсва „резюме за изпълнение“, а „изводите и препоръките“ са от много абстрактно естество, няма и списъкът на хората, изготвили документите.)

4.     Зад определенията на законодателството на ЕС за „услуги от обществен или general, общ интерес“ стои сериозна икономическа теория и е налице Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа. Но в Документа и Структурата няма и намек за бюджетните и стопански ефекти от предоставянето и реформите на тези услуги, в частност в транспорта.

5.     Съществен правен пропуск на тези прегледи, както и на Консултационния документ е, че никъде не са взети предвид или дори споменати изискванията на закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. (Въпреки че Указанията за прилагане на този закон са публикувани още през 2005 г. и са валидни и до днес.)

6.     В тях не е ясно формулиран проблема, който законът трябва по замисъл да реши. Например очевидно най-важната задача би трябвало да бъде привеждането на тукашната нормативна уредба в съответствие с определенията в Регламент (ЕО) № 1370/2007. Съмнително е обаче, че страните, чиято добра практика е прегледана, са действително с най-добра практика в тази област на законодаването на ЕС. 

7.     Препоръката за „рамков закон“ е без съмнение смислена. Но основен въпрос вероятно ще бъде обвързването на неговото съдържание със „секторните“ закони и прилагащите целия пакет подзаконови нормативни актове. 

8.     Затова би било от полза:

a.     Експлицитно да се предвиди, че обсъждането, предварителните оценки и по възможности приемането на тези актова ще се осъществяват едновременно или поне в синхрон;

b.    Да се посочи срок за преглед на действието на въпросния закон, специални закони и прилагащи ги нормативни актове, например три години след влизането им сила.

По повод възможностите за подобряване на съдържанието на бъдещия закон

1.     Всички консултационни материали показват донякъде ограничено разбиране на „услуга от общ интерес“. Макар да се посочва експлицитно, в тях се подразбира тъждество на „обществен“ и „държавен“. Това донякъде съответства на традицията в българското право, обществена философия и публична администрация. Страните с „най-добра практика“, сочени в анализите на МТС, са страни със същата традиция. Но основното, ако се върнем към поясненията за тези услуги на Европейската комисия, при определянето им е разграничаването на такива, които се предоставят от публични (държавни или общински) органи и такива, които се представят от частни лица и организации.

2.     Затова основното съдържание на проектозакона и подготвителната работа по него следва да е по линия на разбирането, че частното предлагане на обществени услуги е водещо – и в транспорта, и всички останали видове услуги в общ интерес. Това разбиране дава възможност за повече конкуренция в предоставянето, по-високо качество и по-добра цена. (Съответните икономически анализи на ползите от този подход са достъпни и известни от поне 40 години насам и са взети предвид от Европейската комисия.)

3.     Основното в бъдещия закон следва да е либерализирането на транспортните услуги и на достъпа до пазара за тях. На международно равнище за България това може да се смята за осъществено. Но е нужен анализ доколко ефективно работи либерализацията. Но равнището на вътрешния пазар такава либерализация или липсва, или не е анализирана, липсва статистика и отчетност, или положението с нея не е най-доброто възможно.

4.     На това разбиране следва да бъде подчинено и използването на подходи, произтичащи от уредбата на „публично-частни партньорства“ и свързани с тях практики. Ако частното предоставяне на обществени услуги не е водещо, има вероятност публичния интерес да се представлява от съответния изпълнителен орган или ръководител на изборна длъжност (както на централно, така и на местно равнище), а частният интерес да се отъждествява с техни „приятели“ или политически свързани доставчици.

5.     Бюджетното финансиране следва да прилага стриктно правилата за ефективност на разходите и да спазва регламентите забраняващи държавна помощ (колкото и да е трудно това да се прави на всички равнища, включително предвид на честите промени в тези регламенти).

6.     Пакетът закони и подзаконови нормативни актове следва да бъдат подложени на тест за прозрачност и интегритет.

7.     Анализите на въздействията следва да прегледат случаи със съмнение за картелни споразумения или вероятността от такива, при улеснени или заварени практики на сговор между регулиращи и надзорни органи и доставчици на услуги и изпълнителни на държавни и общински поръчки.

8.     Необходимо е ясно разграничаване на ролите, отговорността и функциите на регулаторните и административните органи на централно и местно ниво. Вероятно е възможно, както това е в законодателството за опазване на околната среда, тези отговорности да се разпределят според „териториален“ критерий. Например всички услуги, пресичащи териториите на области да се приравнят на международни (с изключение на тези със социална насоченост), а онези, които не пресичат границите на тези територии, да се оставят за наблюдение и регулиране на местна основа.

9.     От изключителна важност е да се проведат добросъвестни анализи на въздействието на други регламенти и политики (например „Зелената сделка“, но не само) върху разходите за услуги в общ интерес в транпорта.

По повод въпросите, на които заинтересованите страни са подканени да отговорят

1.     Въпросникът е направен крайно непрофесионално, което се вижда и от обстоятелството, че на основа на засега дадените отговори не могат да бъдат направени смислени изводи.

2.     По-специално:

a.     Въпросите за „удовлетвореността“ са без времеви ориентир: едно е да сравнявате транспорта днес с този от 1985 г. например;

b.     Въпросите за причините предполагат само абстрактни отговори;

c.     Въпрос 9 предполага съмнение в общия смисъл на „услугите от общ интерес“ – както според правото на ЕС, така и според нормалното икономическо разбиране на „услуга“. Същият недостатък имат и въпроси 6 и 8.

d.     Въпрос 10 издава предварително желание за административна намеса – синхронизирането на разписанията е типичен случай на саморегулиране от доставчиците на транспортни услуги./Красен Станчев/

29 септември 2024 г.